X
Доклад  о результатах ежегодного мониторинга  организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации
12.01.2021
Доклад о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации
Доклад
о результатах ежегодного мониторинга
организации и развития местного самоуправления
в Российской Федерации

(за 2019 год и первое полугодие 2020 года)






Доклад о результатах ежегодного мониторинга организации и развития местного самоуправления в Российской Федерации (за 2019 год и первое полугодие 2020 года). Под общей редакцией Первого заместителя Министра юстиции Российской Федерации Ю.С. Любимова. Москва, 2020. – 111 с.

Доклад подготовлен в Департаменте конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Министерства юстиции Российской Федерации в рамках ежегодного мониторинга развития системы местного самоуправления, организованного в соответствии с планом реализации государственной программы Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного
и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2019 г. № 445.
В доклад включена информация о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации за 2019 год и за первое полугодие 2020 года. При подготовке доклада использовались обобщенные данные, подготовленные специалистами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе первичной информации из муниципалитетов и представленные специально для целей мониторинга, впоследствии проверенные и уточненные в Минюсте России
с использованием официальной статистической информации, текстов нормативных правовых актов и других открытых источников.
Доклад может представлять интерес для должностных лиц и служащих органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов представительных органов всех уровней, специалистов и экспертов в области местного самоуправления, научных сотрудников, преподавателей, аспирантов, студентов и всех интересующихся развитием местного самоуправления в Российской Федерации.

СОДЕРЖАНИЕ
Введение 4
1. Развитие законодательства о местном самоуправлении и муниципальное нормотворчество
6
2. Территориальная организация местного самоуправления 9
3. Полномочия органов местного самоуправления и их перераспределение
21
4. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления 40
5. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
46
6. Муниципальные организации и межмуниципальное сотрудничество
80
Приложение 1. Число муниципальных образований в разрезе по федеральным округам и субъектам Российской Федерации
81
Приложение 2. Поселения, в которых полномочия представительных органов в 2019 – 2020 гг. осуществлялись сходами граждан 86
Приложение 3. Способы формирования представительных органов муниципальных районов (по состоянию на 1 марта 2020 г.)
89
Приложение 4. Способы избрания глав муниципальных районов, муниципальных и городских округов, и их место в системе органов местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2020 г.)

93
Приложение 5. Способы избрания глав городских и сельских поселений и их место в системе органов местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2020 г.)

98
Приложение 6. Поселения – административные центры муниципальных районов, в которых не создаются местные администрации
108



Введение

Настоящий доклад подготовлен в Министерстве юстиции Российской Федерации в рамках ежегодного мониторинга развития системы местного самоуправления, организованного в соответствии с государственной программой Российской Федерации «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 18 мая 2019 г. № 445 и представляет собой расширенную и дополненную версию доклада по итогам 2019 года, направленного Минюстом России в Правительство Российской Федерации в соответствии с планом реализации указанной государственной программы (контрольное событие 4.1 – мониторинг за отчетный 2019 финансовый год). В доклад включена информация о развитии системы местного самоуправления в Российской Федерации за 2019 год и за первое полугодие 2020 года.
Содержательная часть доклада состоит из 6 разделов. В первом разделе содержится общая информация о развитии федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении за изучаемый период времени, во втором разделе – о муниципальных образованиях как территориальных единицах и их видах, а также о территориальных преобразованиях, в третьем разделе – о видах полномочий органов местного самоуправления (включая вопросы местного значения и делегированные государственные полномочия) и реализации механизмов их перераспределения между уровнями публичной власти, а также о финансовом обеспечении расходных обязательств муниципалитетов, в четвертом разделе – о формах участия населения в осуществлении местного самоуправления (референдумы, выборы, сходы и др.), в пятом разделе – об особенностях организации местного самоуправления в муниципалитетах (включая способы формирования представительных органов муниципальных образований, избрания глав муниципальных образований и определения их места в системе местного самоуправления), а также о социально-демографических характеристиках депутатов представительных органов и должностных лицах в шестом разделе – о видах межмуниципальных организаций и формах межмуниципального сотрудничества. В приложениях к докладу приведена справочная информация по численности муниципальных образований по видам, а также об особенностях организации местного самоуправления, сгруппированная по субъектам Российской Федерации.
При подготовке доклада использовались обобщенные данные, подготовленные органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе первичной информации из муниципалитетов и представленные в Минюст России специально для целей мониторинга.
Для проверки, уточнения и дополнения полученных сведений использовались официальная статистическая информация, тексты законов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований, сведения из федеральных регистров нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов, государственных реестров муниципальных образований и уставов муниципальных образований, информация из иных открытых источников.


1. Развитие законодательства о местном самоуправлении
и муниципальное нормотворчество

В 2019 году основополагающий законодательный акт, регулирующий общественные отношения в сфере местного самоуправления, – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) изменялся 8 раз (федеральные законы от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ, от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ, от 26 июля 2019 г. № 226-ФЗ, от 2 августа 2019 г. № 283-ФЗ, от 16 декабря 2019 г. № 432-ФЗ, от 27 декабря 2019 г. № 521-ФЗ), в первом полугодии 2020 года – 2 раза (федеральные законы от 24 апреля 2020 г. № 148-ФЗ и от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ).
Наиболее значимые изменения в законодательстве о местном самоуправлении в 2019 году связаны с Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 87-ФЗ), которым был предусмотрен новый (восьмой по счету) вид муниципального образования – муниципальный округ (единое, целостное муниципальное образование, которое, однако, в отличие от городского округа, не должно обязательно находиться на компактной урбанизированной территории). Одновременно установлены три критерия, которые учитываются при создании новых городских округов: по численности городского населения (не менее двух третей от общего числа жителей), по площади городской территории (не менее одной трети территории муниципалитета), по плотности населения (которая должна быть в 5 или более раз выше среднероссийской). При этом вводится продолжительный переходный период (до 2025 года), в течение которого городские округа, не соответствующие этим критериям, должны быть преобразованы в муниципальные округа.
Указанные изменения наряду с ранее введенной в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. № 62-ФЗ процедурой преобразования муниципального района в городской округ позволяют субъектам Российской Федерации и местным сообществам выбирать предпочтительную для них одноуровневую, двухуровневую или смешанную систему территориальной организации местного самоуправления.
Также Федеральным законом № 87-ФЗ предусматривается проведение многоэтапных сходов граждан в населенных пунктах, в которых отсутствуют условия для одновременного совместного присутствия более половины его жителей, обладающих активным избирательным правом. В перспективе это изменение может способствовать развитию сразу нескольких форматов участия граждан в осуществлении местного самоуправления (самообложения, института старост и др.).
Прочие изменения, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ и связанные с ним положения других законодательных актов, затронули лишь отдельные аспекты организации и осуществления местного самоуправления.
Так, Федеральным законом от 6 февраля 2019 г. № 3-ФЗ уточнен объем полномочий органов местного самоуправления по защите прав коренных малочисленных народов, Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 226-ФЗ – объем полномочий по совершению нотариальных действий в населенных пунктах, где отсутствуют нотариусы, Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 283-ФЗ – объем полномочий по выдаче градостроительных планов земельных участков и принятию решений о сносе самовольных построек.
Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 228-ФЗ и Федеральным законом от 16 декабря 2019 г. № 432-ФЗ уточнены накладываемые на должностных лиц местного самоуправления антикоррупционные ограничения и правовые последствия соответствующих нарушений.
Федеральным законом от 2 августа 2019 г. № 313-ФЗ предусмотрено выделение межбюджетных трансфертов на поощрение лучшей практики деятельности органов местного самоуправления.
Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 521-ФЗ урегулированы вопросы правопреемства местных органов власти РСФСР, а также контроля за исполнением ранее выданных предписаний об устранении нарушений.
Федеральным законом от 24 апреля 2020 г. № 148-ФЗ предусмотрены дополнительные правовые гарантии для депутатов, совмещающих осуществление своих депутатских полномочий с основной работой.
Федеральным законом от 23 мая 2020 г. № 154-ФЗ уточнены сроки назначения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях.
Региональное нормотворчество в сфере местного самоуправления в 2019 году и в первом полугодии 2020 года было связано с территориальными преобразованиями и уточнениями описаний границ муниципалитетов (см. раздел 2), «точечной» корректировкой параметров, ранее включенных в законы субъектов Российской Федерации и касающихся вопросов перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. раздел 3), порядка избрания глав муниципальных образований и их места в системе органов местного самоуправления (см. раздел 5), а также с реализацией отдельных механизмов участия населения в осуществлении местного самоуправления – института сельских старост и инициативного бюджетирования (см. раздел 4).
Уставы муниципальных образований, а также акты о внесении в них изменений и дополнений, принятые представительными органами муниципальных образований, подписываются главами муниципальных образований и направляются на государственную регистрацию в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
По состоянию на 1 января 2020 г. на территории Российской Федерации зарегистрировано и внесено в государственный реестр уставов муниципальных образований в общей сложности 405 490 актов (в том числе 66 672 устава, 338 818 актов о внесении в них изменений), из которых 222 025 (в т.ч. 20 739 уставов, 201 286 актов о внесении в них изменений) имеют статус действующих, 1 620 – частично или полностью не вступивших в силу (в том числе в связи с тем, что сведения об официальном опубликовании этих актов не были представлены главами муниципалитетов в территориальные органы Минюста России), 181 860 – отмененных или признанных утратившими силу. При этом действующие уставы муниципальных образований имеются почти во всех (за редким исключением) муниципальных образованиях. Так, по информации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 марта 2020 года действующих уставов не имели лишь 37 муниципальных образований, в том числе 27 недавно образованных муниципальных и 5 городских округов, а также 5 сельских поселений так называемого «Бежтинского участка» в Республике Дагестан.
В 2019 году на государственную регистрацию в территориальные органы Минюста России поступило в общей сложности 30 775 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, а также новых уставов муниципальных образований, что на 12 процентов меньше чем в 2018 году. При этом 26 807 актов в 2019 году были зарегистрированы, по 1 131 акту вынесен отказ в регистрации, 2 775 актов возвращены без рассмотрения, еще 1 097 актов к концу года находились на рассмотрении в территориальных органах Минюста России. В первом полугодии 2020 года на государственную регистрацию было направлено в общей сложности 12 104 устава муниципального образований и акта о внесении в них изменений, при этом 10 296 актов было зарегистрировано, по 614 актам вынесен отказ в регистрации, 1 393 акта возвращены заявителям и еще 898 актов к концу июня 2020 года находились на рассмотрении.


2. Территориальная организация местного самоуправления

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ (с учетом последующих изменений) в Российской Федерации могут существовать муниципальные образования 8 видов: муниципальные районы, городские и сельские поселения, муниципальные округа (с 2019 года), городские округа, городские округа с внутригородским делением (с 2014 года), внутригородские районы (с 2014 года), внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) в городах федерального значения. Общее число муниципалитетов подвержено изменениям в связи с преобразованиями, происходящими в ряде субъектов Российской Федерации.
По состоянию на 1 января 2019 года в Российской Федерации в соответствии с действовавшими на указанную дату законами субъектов Российской Федерации насчитывалось 21 452 муниципальных образования, в том числе:
1 731 муниципальный район;
1 488 городских поселений;
17 331 сельское поселение;
613 городских округа;
3 городских округа с внутригородским делением (города Махачкала, Самара, Челябинск);
19 внутригородских районов в городских округах c внутригородским делением;
267 внутригородских муниципальных образований в границах городов федерального значения (Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя).
По состоянию на 1 января 2020 года в Российской Федерации насчитывалось 20 819 муниципалитетов, в т.ч. 1 667 муниципальных районов, 1 392 городских и 16 800 сельских поселений, 39 муниципальных и 632 городских округа (количество городских округов с делением, внутригородских районов в городских округах с внутригородским делением и внутригородских муниципальных образований в 2019 году не менялось).
По состоянию на 1 июля 2020 года общее число муниципалитетов составило 20 354, число муниципальных районов – 1 612, городских поселений – 1 350, сельских поселений – 16 376, муниципальных округов – 95 (число муниципалитетов иных видов за первое полугодие 2020 года не поменялось).
Таблица 1. Изменение количества муниципальных образований в разбивке по видам
в 2019 году и в первой половине 2020 года
Количество муниципальных образований, в т.ч. по состоянию
на 1 января
2019 г. на 1 января
2020 г. на 1 июля
2020 г.
муниципальных районов 1 731 1 667 (–64) 1 612 (–55)
городских поселений 1 488 1 392 (–96) 1 350 (–42)
сельских поселений 17 331 16 800 (–531) 16 376 (–424)
муниципальных округов 0 39 (+39) 95 (+56)
городских округов 613 632 (+19) 632 (без изменений)
городских округов с делением 3 3 (без изменений) 3 (без изменений)
внутригородских районов 19 19 (без изменений) 19 (без изменений)
внутригородских территорий 267 267 (без изменений) 267 (без изменений)
ВСЕГО 21 452 20 819 (–633) 20 354 (–465)
Информация о количестве муниципальных образований в разрезе федеральных округов и субъектов Российской Федерации приводится в приложении 1.
Наименьшее число муниципальных образований расположено в Магаданской области (9), городе Севастополе (10) и Сахалинской области (18), наибольшее – в Республике Татарстан (956), Республике Башкортостан (895) и Республике Дагестан (761). Среднее число муниципалитетов в регионе, сохраняющее многолетнюю тенденцию к снижению, составило 252 в начале 2019 года, 245 в начале 2020 года и 239 в середине 2020 года.
Муниципальный район – сложносоставное муниципальное образование, состоящие из городских и сельских поселений и образующее двухуровневую систему местного самоуправления. В начале 2019 года муниципальные районы существовали в 79 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, разделенных между внутригородскими муниципальными образованиями, а также Калининградской, Магаданской и Сахалинской областей, состоящих только из городских округов). К середине 2019 года преобразовала все муниципальные районы в городские округа и перешла на полностью одноуровневую систему организации местного самоуправления Московская область, в начале 2020 года ее примеру последовал Ставропольский край (после чего число оставшихся субъектов Российской Федерации с муниципальными районами составило 77). Во всех субъектах Российской Федерации, в которых есть муниципальные районы, существуют и сельские поселения, а в большинстве из них – также городские поселения. Исключение составляют Республика Алтай, Республика Ингушетия, Пермский край, Оренбургская и Тюменская области, в которых есть муниципальные районы и сельские поселения, но нет городских поселений.
Число муниципальных районов в субъекте Российской Федерации составляет от 1 (Заполярный район Ненецкого автономного округа) до 59 (в Алтайском крае), их среднее число в расчете на каждый субъект Российской Федерации (в котором они в принципе существуют) составляет 21 – 22 муниципальных района.
Муниципальные районы насчитывают от 2 – 3 до нескольких десятков поселений. Единственным муниципальным районом, не имеющим поселений, является Северо-Енисейский район Красноярского края, существующий в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа». Согласно Федеральному закону № 87-ФЗ преобразования, результатом которых стало бы образование муниципального района с единственным поселением, не допускаются. Ранее существовавший Алеутский муниципальный район Камчатского края, располагавшийся на Командорских островах и состоявший из единственного Никольского сельского поселения, в апреле – мае 2020 года был преобразован в муниципальный округ.
Как правило, муниципальный район состоит из городских и сельских поселений или только из сельских поселений. Муниципальные районы, состоящие только из городских поселений (например, Еманжелинский и Коркинский районы Челябинской области) представляют собой крайне редкое явление. Среднестатистический муниципальный район насчитывает 1 городское и 9,5 – 10 сельских поселений, а максимально зафиксированное число поселений в муниципальном районе составляет 42 (Хасавюртовский район Республики Дагестан). Межселенные территории к началу 2020 года существовали в 111 муниципальных районах, а к началу июля 2020 года – в 105 муниципальных районах), расположенных в границах 21 субъекта Российской Федерации (Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Хакасия; Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Приморского и Хабаровского краев; Амурской, Архангельской, Иркутской, Псковской, Самарской, Свердловской, Томской и Тюменской областей, Ненецкого, Ханты-Мансийского, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов).
Городские округа существуют в 82 субъектах Российской Федерации (во всех, кроме городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). По одному городскому округу существует в 7 субъектах Российской Федерации – Республике Калмыкия (г. Элиста), Республике Северная Осетия – Алания (г. Владикавказ), Ленинградской области (г. Сосновый Бор), Новгородской области (г. Великий Новгород), Омской области (г. Омск), Еврейской автономной области (г. Биробиджан), Ненецком автономном округе (г. Нарьян-Мар), максимальное их число (68 городских округов) – в Свердловской области. Только из городских округов к началу 2019 года состояли 3 субъекта Российской Федерации (Калининградская, Магаданская, Сахалинская области), с середины 2019 года к ним добавилась Московская область, а с середины 2020 года – еще и Ставропольский край. Среднее число городских округов в субъекте Российской Федерации (без учета городов федерального значения, в которых городских округов нет) составляет около 7,5.
38 городских округов в пределах 22 субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Алтайского, Забайкальского, Камчатского, Красноярского, Пермского и Приморского краев, Амурской, Архангельской, Астраханской, Владимирской, Кировской, Московской, Мурманской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Тверской, Томской и Челябинской областей) обладают статусом закрытых административно-территориальных образований (далее – ЗАТО).
12 городских округов в пределах 5 субъектов Российской Федерации – города Дубна, Жуковский, Королев, Протвино, Пущино, Реутов, Фрязино и Черноголовка в Московской области, город Бийск в Алтайском крае, город Обнинск в Калужской области, город Мичуринск в Тамбовской области и поселок Кольцово в Новосибирской области, а также одно внутригородское муниципальное образование в г. Москве (округ Троицк) обладают статусом наукоградов.
3 городских округа с внутригородским делением (Махачкала, Самара и Челябинск) являются административными центрами и крупнейшими городами своих субъектов Российской Федерации – Республики Дагестан, Самарской и Челябинской областей, и содержат в общей сложности 19 внутригородских районов. При этом город Челябинск (7 внутригородских районов) получил статус городского округа с внутригородским делением в 2014 году, город Махачкала (3 внутригородских района) и город Самара (9 внутригородских районов) в 2016 году, с тех пор количество городских округов с внутригородским делением остается неизменным, а новые проекты их образования не рассматриваются.
В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе образовано в общей сложности 267 внутригородских муниципальных образований, в том числе 146 муниципалитетов в Москве (из них 19 – бывшие поселения и 2 – бывшие городские округа Троицк и Щербинка Московской области, вошедшие в состав города Москвы в 2012 году), 111 муниципалитетов в Санкт-Петербурге (9 из них были образованы на основе городов и 21 – на основе поселков), 10 муниципалитетов в Севастополе (из них 4 были образованы на основе административных районов города, 1 – на территории города Инкерман, еще 5 – на пригородных территориях с поселками и сельскими населенными пунктами). Общее число внутригородских муниципальных образований остается неизменным с 2014 года.
В границах 85 субъектов Российской Федерации и более чем 20 тысяч муниципальных образований находится 155,5 тысяч населенных пунктов, из которых 1,1 тысячи – города, 1,3 тысячи – поселки городского типа, остальные – сельские населенные пункты.
При этом, в среднем, на одно городское поселение приходится
4 населенных пункта, на один городской округ с внутригородским делением –
6 населенных пунктов, на одно сельское поселение – 7 населенных пунктов,
на один городской округ – 27 населенных пунктов (на один городской округ – административный центр субъекта Российской Федерации – 10 населенных пунктов), на один муниципальный район – 75 населенных пунктов, на один муниципальный округ – 101 населенный пункт.
В течение 2019 года (с учетом вступивших в силу в этот период законов субъектов Российской Федерации) законами 30 субъектов Российской Федерации было произведено 172 преобразования муниципальных образований. Еще 78 преобразований произведены в 17 субъектах Российской Федерации в первой половине 2020 года.
Преобразования, наиболее заметно повлиявшие на систему организации местного самоуправления, были связаны с образованием новых городских и муниципальных округов. При этом объединения всех поселений муниципальных районов с образованием новых городских округов осуществлялись в 2019 году 22 раза в 3 субъектах Российской Федерации, в том числе 9 раз в Московской области (Волоколамский, Воскресенский, Ленинский, Лотошинский, Пушкинский, Раменский, Сергиево-Посадский, Солнечногорский, и Щелковский муниципальные районы), 1 раз в Нижегородской области (Воротынский муниципальный район) и 12 раз в Пермском крае. Преобразование последнего из оставшихся в Московской области муниципальных районов (Ленинского) в городской округ в июне 2019 года завершило процесс перехода Московской области на одноуровневую систему местного самоуправления, занявший около 4 лет.
Объединения уже существовавших городских округов со всеми поселениями муниципальных районов с образованием укрупненных городских округов осуществлялись в 2019 году 5 раз, в том числе по одному разу в Брянской области (при объединении городского округа Новозыбков с поселениями Новозыбковского муниципального района), в Тверской области (при объединении городского округа Вышний Волочек с поселениями Вышневолоцкого муниципального района), в Московской области (при объединении городского округа Звенигород с поселениями Одинцовского муниципального района), а также 2 раза в Кировской области (при объединении недавно образованных Богородского и Санчурского городских округов с поселениями одноименных муниципальных районов).
Механизм объединения всех поселений муниципального района с образованием муниципального образования нового вида – муниципального округа, предусмотренный Федеральным законом № 87-ФЗ, впервые был применен в Весьегонском районе Тверской области в конце мая 2019 года. В общей сложности в 2019 году такие объединения производились 37 раз в 5 субъектах Российской Федерации, в том числе по 13 раз – в Пермском крае и Кемеровской области – Кузбассе, по 4 раза в Кировской области (Арбажский, Кикнурский, Свечинский и Фаленский районы) и в Тверской области (Андреапольский, Весьегонский, Лесной и Оленинский районы), 3 раза в Приморском крае (Анучинский, Пограничный и Чугуевский районы). Кроме того, бывшие Богородский и Санчурский муниципальные районы Кировской области стали муниципальными округами в результате произведенных в 2018 – 2019 гг. растянутых во времени цепочек преобразований, включавших наделение Богородского и Санчурского поселений статусом городских округов в существовавших границах (в декабре 2018 года), объединения вновь образованных городских округов со всеми поселениями одноименных муниципальных районов (в апреле 2019 года) и преобразования «расширенных» городских округов в муниципальные округа (в декабре 2019 года). В результате указанных преобразований к концу 2019 года существовало уже 39 муниципальных округов в пределах 5 субъектов Российской Федерации.
В первой половине 2020 года объединения поселений, входящих в состав муниципальных районов, с образованием новых муниципальных округов осуществлялись 56 раз в пределах 12 субъектов Российской Федерации, в том числе 16 раз в Ставропольском крае, 11 раз в Нижегородской области, по 5 раз в Приморском крае (Лазовский, Октябрьский, Тернейский, Хорольский и Ханкайский районы) и в Тверской области (Западнодвинский, Краснохолмский, Пеновский, Сандовский и Селижаровский районы), 4 раза в Новгородской области (Волотовский, Маревский, Солецкий и Хвойнинский районы), по 3 раза в Красноярском крае (Пировский, Тюхтетский и Шарыповский районы) и в Ямало-Ненецком автономном округе (Надымский, Пуровский и Тазовский районы), 2 раза в Амурской области (Белогороский и Ромненский районы), по одному разу в Камчатском крае (Алеутский район), в Архангельской области (Каргопольский район) и в Мурманской области (Печенгский район). По итогам произведенных преобразований к середине 2020 года насчитывалось уже 95 муниципальных округов в пределах 14 субъектов Российской Федерации, а Ставропольский край после вступления в силу в марте 2020 года ряда законов о преобразованиях стал восьмым субъектом Российской Федерации с полностью одноуровневой системой организации местного самоуправления.
Ставшие традиционными объединения (укрупнения) сельских поселений в 2019 году проводились в 2019 году 88 раз в 19 субъектах Российской Федерации, наиболее активно – в Республике Мордовия (35 преобразований, затронувших в общей сложности 82 поселения), в Брянской области (17 преобразований и 53 поселения), в Волгоградской области (7 преобразований и 16 поселений), в Ленинградской области (6 преобразований и 16 поселений). По 3 объединения сельских поселений произведено в 2019 году в Курганской и Пензенской областях, по 2 объединения – в Республике Коми, Алтайском крае, Костромской и Тюменской областях, по одному объединению – в Краснодарском и Красноярском краях, Амурской, Вологодской, Воронежской, Кировской, Курской, Омской и Саратовской областях.
В первой половине 2020 года объединения сельских поселений производились 20 раз в 4 субъектах Российской Федерации – Республике Мордовия (16 объединений), в Курганской области (2 объединения), в Амурской и Омской областях (по одному объединению).
Объединения городских поселений с сельскими производились в 2019 году 7 раз (2 объединения в Республике Мордовия, по одному объединению в Красноярском крае, Архангельской, Волгоградской, Курганской и Ленинградской областях), в первой половине 2020 года одни раз (в Республике Мордовия). Также в 2019 году в Чеченской Республике 2 сельских поселения, ранее входившие в состав Грозненского муниципального района (Гикаловское и Пригородненское) были объединены с городским округом Грозный, а еще 2 сельских поселения (Комсомольское и Чечен-Аульское) – с городским округом Аргун (соответствующие законы республики вступили в силу с 1 января 2020 г.)
Объединения городских округов производились по одному разу в 2019 году и в первой половине 2020 года в Московской области, в первый раз – в марте 2019 года, когда просуществовавший около полутора лет городской округ Ликино-Дулево был объединен с городским округом Орехово-Зуево, и в апреле 2020 года, когда городской округ Рошаль был объединен с более крупным городским округом Шатура. Примерно в то же время, в апреле 2020 года, в Краснодарском крае было произведено разделение городского округа Сочи, из которого был выделен новый городской округ Сириус, расположившийся на территории Имеретинской низменности.
Преобразования городских поселений в сельские производились в 2019 году 6 раз в пределах 4 субъектов Российской Федерации (Балаганское, Большелугское и Усть-Удинское поселения в Иркутской области, Чебсарское поселение в Вологодской области, Яблоновское поселение в Забайкальском крае и поселок Оссора в Камчатском крае), преобразование сельского поселения в городское – 1 раз (поселок Мурино в Ленинградской области, насчитывающий около 65 тыс. жителей и ставший городом).
Кроме того, в 2019 году были упразднены 2 городских поселения (Горно-Чуйское и Согдидионское) и одно сельское поселение (Бубновское) в Иркутской области. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ упразднение поселений предполагает отнесение занимаемой ими территорий к категории межселенной и не считается преобразованием муниципальных образований.
Динамика изменений, произведенных в течение 2019 года в 30 субъектах Российской Федерации в первой половине 2020 года в 17 субъектах Российской Федерации, подтверждает ранее выявленные тенденции по уменьшению общего числа муниципальных образований (–633, –465), в первую очередь сельских поселений (–531, –424), в несколько меньшей степени – городских поселений (–96, –42) и муниципальных районов (–64, –55). Остановился рост численности городских округов (+19, 0), в дальнейшем ожидается снижение их численности ввиду частичного замещения муниципальными округами, число которых, наоборот, увеличивается (+39, +56).
После завершения процедур принятия органами местного самоуправления и государственной регистрации уставов вновь образованных муниципальных образований в территориальных органах Минюста России эти муниципальные образования включаются в государственный реестр муниципальных образований. По состоянию на 1 января 2019 г. в указанный реестр было включено 21 629 муниципальных образований, на 1 января 2020 г. – 21 154 муниципальных образования, на 1 июля 2020 г. – 20 780 муниципальных образований.





Таблица 2. Количество муниципальных образований (в разбивке по видам),
включенных в государственный реестр муниципальных образований
Количество муниципальных образований, в т.ч. по состоянию
на 1 января
2019 г. на 1 января
2020 г. на 1 июля
2020 г.
муниципальных районов 1 736 1 702 1 668
городских поселений 1 499 1 449 1 390
сельских поселений 17 498 17 085 16 779
муниципальных округов - 5 25
городских округов 607 624 629
городских округов с делением 3
внутригородских районов 19
внутригородских территорий 267
ВСЕГО 21 629 21 154 20 780
Расхождение между данными реестра и данными, представленными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в основном носит технологический характер, связанный с незавершенностью процессов преобразования муниципалитетов и принятия новых уставов органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.
Изменения границ муниципальных образований, в отличие от преобразований, не влияют на общую численность муниципальных образований. Заметные изменения были произведены в 2019 году в Чеченской Республике (вскоре после официального утверждения границы с Республикой Ингушетией в 2018 г.), в рамках которых 5 поселений Грозненского района изменили принадлежность, перейдя в Ачхой-Мартановский, Урус-Мартановский и Шатойский районы, Бамутское поселение из Ачхой-Мартановского муниципального района перешло в Сунженский муниципальный район (впоследствии переименованный в Серноводский) Илсхан-Юртовское сельское поселение – из Гудермесского района в Курчалоевский, а часть территории Старо-Ачхойского сельского поселения Ачхой-Мартановского района была разделена между 5 сельскими поселениями 3 муниципальных районов.
Изменения границ, затрагивающие часть территории отдельных муниципальных образований и, как правило, направленные на расширение территорий городских поселений и городских округов за счет непосредственно прилегающих к ним территорий сельских поселений, производились в 2019 году в республиках Башкортостан, Татарстан, Забайкальском крае, Калужской и Рязанской областях, в первой половине 2020 года в Калужской и Рязанской областях. В ряде случаев (например, при изменении границ между городским округом Тольятти и сельским поселением Подстепки Ставропольского муниципального района в Саратовской области в целях правового обеспечения функционирования особой экономической зоны Тольятти) изменения границ муниципалитетов осуществлялись путем внесения изменений в ранее принятые законы об утверждении границ муниципалитетов. В свою очередь, принятие в 2019 – 2020 гг. в ряде субъектов Российской Федерации большого числа актов, содержащих описания границ между муниципальными образованиями, было связано с уточнением прохождения этих границ с применением более совершенных методов их описания, необходимостью завершения процессов преобразования муниципальных образований, а также с реализацией заключенных между субъектами Российской Федерации соглашений о прохождении границ между ними.
Муниципалитеты всех видов характеризуются такими показателями как площадь территории, число расположенных на этой территории населенных пунктов и проживающих в них жителей, плотность населения, соотношение численности городского и сельского поселения, особенностями географического положения (приграничное или эксклавное положение, наличие выхода к открытому морю), а также особенностями действующих на их территориях правовых режимов (районы Крайнего Севера, особые экономические зоны, территории опережающего экономического развития, инновационные центры, свободные порты, территории традиционного природопользования и др.).
Наименьшая документально зафиксированная площадь поселения составляет 0,23 кв. км. (Ярыш-Мардинское сельское поселение в Чеченской Республике), наибольшая – 336,4 тыс. кв. км. (сельское поселение Хатанга Красноярского края). Площадь городских округов составляет от 1 кв. км. (поселок Горный Забайкальского края) до 91,8 тыс. кв. км. (Среднеканский городской округ Магаданской области), муниципальных районов – от 103 кв. км. (Коркинкий муниципальный район Челябинской области) до 880 тыс. кв. км. (Таймырский Долгано-Ненецкий муниципальный район Красноярского края).
Около 87 процентов муниципальных районов и 95 процентов городских округов находятся в пределах 10 тысяч квадратных километров, что соответствует квадрату со стороной 100 километров и при наличии сети автомобильных дорог с твердым покрытием или иных путей сообщения позволяет обеспечить жителям периферийных населенных пунктов транспортную доступность административных центров туда и обратно в течение одного дня. В то же время лишь 56 процентов городских и 38 процентов сельских поселений имеют площадь в пределах 100 квадратных километров, что соответствует квадрату со стороной 10 километров и позволяет с некоторой долей условности предполагать возможность пешеходной доступности административных центров этих поселений.
Согласно подсчетам, произведенным в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по состоянию на 1 марта 2020 года 873 муниципальных образования в пределах 39 субъектов Российской Федерации непосредственно примыкают к государственной границе Российской Федерации, а 443 муниципалитета в пределах 23 субъектов Российской Федерации, включая 6 городских округов – административных центров Российской Федерации (Анадырь, Архангельск, Владивосток, Магадан, Петропавловск-Камчатский) имеют выход к открытому морю. 26 муниципалитетов (с 2020 года – 25 муниципалитетов) в пределах 7 субъектов Российской Федерации, включая 18 городских округов в Сахалинской области, городской округ Новая Земля в Архангельской области, ЗАТО Солнечный в Тверской области, муниципальное образование округ Крондштадт в Санкт-Петербурге, Алеутский муниципальный район с Никольским сельским поселением в Камчатском крае (в 2020 году преобразованные в муниципальный округ) и по одному сельскому поселению в Архангельской области (Соловецкое), в Иркутской области (Хужирское) и в Ненецком автономном округе (Колгуевский сельсовет) расположены на островах.
Наименьшая документально зафиксированная численность жителей муниципалитета – 15 человек (сельское поселение Оскоба в Красноярском крае), еще 2 существующих поселения (пос. Крутоборка в Республике Коми
и пос. Кунерма в Иркутской области) постоянного населения не имеют. Муниципальным образованием с наибольшей численностью жителей является городской округ Новосибирск, насчитывающий 1,6 млн. жителей.
Таблица 3. Муниципальные образования с наименьшей и наибольшей численностью населения
(по видам)
Вид муниципального образования с наименьшим числом жителей с наибольшим числом жителей
Муниципальный район Тунгиро-Олекминский муниципальный район Забайкальского края – 1,3 тыс. жителей Всеволожский муниципальный район Ленинградской области – 438,6 тыс. жителей
Городское поселение Городское поселение поселок Эсе-Хая Республики Саха (Якутия) – 185 жителей Городское поселение Энгельс Саратовской области – 265,3 тыс. жителей
Сельское поселение Поселок Оскоба Эвенкийского района Красноярского края – 10 жителей Каневское сельское поселение Краснодарского края – 45,9 тыс. жителей
Муниципальный округ Алеутский муниципальный округ Камчатского края – 676 жителей Шпаковский муниципальный округ Ставропольского края – 149,0 тыс. жителей
Городской округ Городской округ Островной Мурманской области – 1 731 жителей Городской округ Новосибирск – 1 626 тыс. жителей
Городской округ с внутригородским делением Городской округ Махачкала – 735,6 тыс. жителей Городской округ Челябинск – 1 197 тыс. жителей
Внутригородской район Самарский район города Самары – 30,4 тыс. жителей Промышленный район города Самары – 272,5 тыс. жителей
Внутригородское муниципальное образование в городе федерального значения Муниципальное образование поселок Серово (Санкт-Петербург) – 281 житель Муниципальный округ Марьино (Москва) – 254,1 тыс. жителей
Муниципальное образование – административный центр субъекта Российской Федерации Город Магас Республики Ингушетия – 12,2 тыс. жителей Город Новосибирск – 1 613 тыс. жителей
Законодательство не связывает статус муниципалитета с численностью его жителей напрямую, однако исходя из сложившейся практики следует отметить, что для большинства сельских поселений характерна численность жителей до 5 – 10 тысяч жителей, для городских поселений – до 25 – 30 тысяч жителей, для муниципальных районов и округов – от 10 до 100 тысяч жителей. Города, достигшие численности жителей 30 – 50 тысяч жителей, как правило, обладают свойствами центров межрайонного притяжения, самодостаточной инфраструктурой, и тяготеют к статусу городских либо муниципальных округов. Поселения, насчитывающие несколько десятков тысяч жителей, но сохраняющие статус сельских, существуют в Краснодарском крае и некоторых других субъектах Российской Федерации, а городские поселения, насчитывающие 100 и более тысяч жителей, но остающиеся в составе муниципальных районов – только в Татарстане (городские поселения Альметьевск, Зеленодольск и Нижнекамск) и в Саратовской области (городские поселения Балаково и Энгельс).
Особенности организации местного самоуправления и осуществления отдельных полномочий по решению вопросов местного значения установлены в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и иными федеральными законами для отдельных муниципалитетов и территорий, в том числе:
для районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 402 – статьей 821 Федерального закона № 131-ФЗ;
для муниципальных образований Арктической зоны Российской Федерации – Федеральным законом от 13 июля 2020 г. № 193-ФЗ
«О государственной поддержке предпринимательской деятельности
в Арктической зоне Российской Федерации»;
для приграничных территорий – Законом Российской Федерации
от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе»;
для инновационного центра «Сколково» (часть муниципального образования «Кунцево» в городе Москве) – Федеральным законом
от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»;
для инновационных научно-технологических центров – Федеральным законом от 29 июля 2017 г. № 216-ФЗ «Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
для свободного порта Владивосток (38 муниципальных образований
в пределах 5 субъектов Российской Федерации – Камчатского, Приморского, Хабаровского краев, Сахалинской области и Чукотского автономного округа) – Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток»;
для территорий опережающего социально-экономического развития (около 170 муниципалитетов по оценкам субъектов Российской Федерации),
а также для муниципалитетов с монопрофильной экономикой (моногородов), перечень которых утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 г. № 1398-р – Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации»;
для особых экономических зон (около 360 муниципалитетов по оценкам субъектов Российской Федерации) – Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;
для исторических поселений (44 населенных пункта, утвержденных уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и 103 – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) – Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)» и другими законами;
для территорий традиционного природопользования (около 350 муниципалитетов по оценкам субъектов Российской Федерации) – Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».



3. Полномочия органов местного самоуправления
и их перераспределение

Информация об осуществлении органами местного самоуправления полномочий, закрепленных за ними в соответствии с действующим законодательством, представлена с учетом основанного на положениях Федерального закона № 131-ФЗ деления этих полномочий на несколько основных категорий (вопросы местного значения, права органов местного самоуправления, делегированные государственные полномочия), а также предусмотренных законодательством механизмов регулирования
и «донастройки» системы разграничения полномочий на региональном
и местном уровне, таких как закрепление законом субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями полномочий по решению вопросов местного значения, делегирование муниципалитетам отдельных государственных полномочий, перераспределение полномочий, а также взаимную передачу полномочий между муниципальными районами
и поселениями по заключаемым между ними соглашениям.
Следует отметить что система распределения расходных полномочий между уровнями публичной власти, как правило, остается стабильной в течение финансового года, а решения, предполагающие передачу того или иного полномочия с одного уровня публичной власти на другой посреди финансового года являются исключением из общего правила. В связи с этим информация
о численности муниципалитетов (в абсолютных значениях), участвующих
в осуществлении расходных полномочий (а также о субъектах Российской Федерации, применяющих различные механизмы регулирования этих полномочий) в данном разделе доклада приводится на начало 2019 и на начало 2020 финансового года.
В свою очередь при расчете процентных показателей, определяющих долю муниципалитетов, участвующих в осуществлении того или иного полномочия или группы полномочий, в качестве базового значения (100 процентов) принимается количество муниципальных образований, в которых принят или должен быть принят местный бюджет на соответствующий год (далее – муниципальные образования – участники бюджетного процесса). По результатам обобщения данных, полученных от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в 2019 финансовом году
в Российской Федерации насчитывалось 21 562 муниципальных образования – участника бюджетного процесса, а в 2020 финансовом году их число сократилось до 20 874. В субъектах Российской Федерации со стабильной территориальной организацией местного самоуправления количество муниципальных образований – участников бюджетного процесса, как правило, совпадает с общим числом муниципалитетов. В то же время эти числа могут различаться по субъектам Российской Федерации, в которых недавно проводились территориальные преобразования, а процесс формирования новых органов местного самоуправления и адаптации бюджетного устройства
и бюджетного процесса к осуществленным территориальным изменениям и преобразованиям не были завершены к началу соответствующего финансового года.
Таблица 4. Муниципальные образования – участники бюджетного процесса в 2019 – 2020 гг.
Количество муниципальных образований – участников бюджетного процесса, в т.ч. в 2019 финансовом году в 2020 финансовом году
муниципальных районов 1 733 1 680
городских поселений 1 494 1 399
сельских поселений 17 437 16 849
муниципальных округов – 25
городских округов 609 632
городских округов с делением 3
внутригородских районов 19
внутригородских территорий 267
ВСЕГО 21 562 20 874
Перечень вопросов местного значения муниципальных районов, установленный частью 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ, составляет 39 вопросов и в 2019 – 2020 гг. существенно не менялся. Аналогичный перечень вопросов местного значения, установленный частью 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ для городских округов, а с 2019 г. (после принятия Федерального закона № 87-ФЗ) – также и для муниципальных округов, насчитывает 44 вопроса (вопрос предоставления жилого помещения участковому уполномоченному, действовавший до 2017 года, но формально не исключенный из законов, при подсчетах здесь и далее не учитывался).
Перечень вопросов местного значения городских поселений, установленный частью 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ, насчитывает 39 вопросов местного значения. 13 из этих вопросов местного значения, установленных пунктами 1 – 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением вопросов, связанных с городскими лесами), 20, 21, 28, 30, 33 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ согласно пункту 3 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ также включены в базовый перечень вопросов местного значения сельских поселений.
Согласно Федеральному закону от 2 августа 2019 г. № 283-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 283-ФЗ) базовый перечень вопросов местного значения сельских поселений дополнен новым 14-м вопросом – «принятие решений о сносе самовольных построек или об их приведении в соответствие с установленными требованиями» (часть содержания пункта 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ).
Остальные вопросы местного значения городских поселений, предусмотренные пунктами 4 – 8, 11, 13, 131, 15, 18, 19 (в части вопросов, связанных с городскими лесами), 20 (после принятия Федерального закона № 283-ФЗ – за исключением вопросов сноса самовольных построек и их приведения в соответствие с установленными требованиями), 22 – 24, 26, 31 – 33, 34, 37 – 39 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ (всего 27 вопросов), не включенные в базовый перечень вопросов местного значения сельских поселений, на территории сельских поселений решаются органами местного самоуправления муниципальных районов, если только эти вопросы дополнительно не отнесены к вопросам местного значения сельских поселений законами субъектов Российской Федерации. В то же время предусмотренные пунктом 23 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ вопросы гражданской и территориальной обороны, а также защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природных и техногенных ситуаций, не могут быть отнесены к вопросам местного значения сельских поселений.
Законы субъектов Российской Федерации, закрепляющие за сельскими поселениями дополнительные, сверх базового перечня, вопросы местного значения, в 2019 году действовали в 62 субъектах Российской Федерации и к началу финансового года затрагивали около 13,7 тысяч сельских поселений (78,8 процентов сельских поселений – участников бюджетного процесса). В 2020 году такие законы действуют в 61 субъекте Российской Федерации (после признания утратившим силу соответствующего закона Республики Коми) и к началу финансового года затрагивают около 13,1 тысяч сельских поселений (77,7 процентов сельских поселений – участников бюджетного процесса).
При этом за сельскими поселениями дополнительно закреплялись от 3 вопросов местного значения в Республике Карелия, Брянской и Кемеровской областях до 26 вопросов местного значения Тверской и Самарской областях, а также в Ханты-Мансийском округе – Югре (в среднем – около 15 вопросов местного значения). В большинстве субъектов Российской Федерации, закрепивших за сельскими поселениями дополнительные вопросы местного значения, один и тот же объем полномочий закреплен за всеми сельскими поселениями. Дифференцированный подход к сельским поселениям при закреплении вопросов местного значения применен лишь в 5 субъектах Российской Федерации – в Иркутской и Ростовской областях (отдельные перечни поселений по каждому вопросу местного значения), в Ленинградской области (полномочия по водоснабжению и водоотведению закреплены в разных объемах за поселениями двух групп муниципальных районов), в Тюменской области (дополнительные вопросы местного значения закреплены лишь за поселениями Тюменского муниципального района) и в Ямало-Ненецком автономном округе (дополнительные вопросы местного значения закреплены за поселениями Шурышкарского муниципального района закреплены в меньшем объеме, чем в поселениях других районов округа).
Чаще всего за сельскими поселениями полностью или частично закреплялись вопросы организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения (пункт 15 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ) – в 59 субъектах Российской Федерации в 2019 году и в 58 в 2020 году, а также вопрос организации массового отдыха и обеспечения свободного доступа граждан к водным объектам и береговым полосам – в 58 субъектах Российской Федерации в 2019 году в и 57 в 2020 году. Реже всего за сельскими поселениями закрепляли вопросы контроля за выполнением теплоснабжающими организациями мероприятий по строительству, реконструкции и модернизации объектов теплоснабжения (пункт 4.1 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ) – в 10 субъектах Российской Федерации, а также участия в выполнении комплексных кадастровых работ (пункт 39 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ) – в 17 субъектах Российской Федерации в 2019 году и в 15 субъектах Российской Федерации в 2020 году.
Лишь в 25 субъектах Российской Федерации в 2019 году и в 24 субъектах Российской Федерации в 2020 году (после соответствующих изменений в законе Амурской области) за сельскими поселениями полностью или частично был закреплен вопрос местного значения, установленный пунктом 20 части 1 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ и представляющий собой группу регулятивных и исполнительно-распорядительных полномочий в сферах градостроительства, землепользования и территориального планирования. При этом довольно редко закрепляли за сельскими поселениями полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля. Так, в 10 субъектах Российской Федерации соответствующие положения законов действовали в 2019 году и сохранили свою силу в 2020 году, в 2 субъектах Российской Федерации (Иркутской области и Ямало-Ненецком автономном округе) они действовали на части их территории, еще в 3 субъектах Российской Федерации (Республике Марий Эл, Амурской и Кировской областях) соответствующие законоположения утратили силу в середине 2019 года или с начала 2020 года.
В некоторых субъектах Российской Федерации в 2019 году были приняты решения о сокращении перечней вопросов местного значения, закрепляемых за сельскими поселениями. В Республике Саха (Якутия) указанный перечень сократили с 24 до 17 позиций (соответствующие изменения вступили в силу с начала 2020 года), еще в 7 субъектах Российской Федерации эти перечни были сокращены на 1 – 2 позиции. Чаще всего (6 раз в 2019 году) из указанных перечней исключался вопрос участия в организации деятельности по накоплению и транспортированию твердых коммунальных отходов.
Сохраняет значение также предусмотренный частью 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ механизм передачи отдельных полномочий по решению вопросов местного значения от поселений к муниципальным районам и от муниципальных районов к поселениям по заключаемым между органами местного самоуправления соглашениям. Централизованный учет таких соглашений не ведется, однако, по данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представленных в рамках мониторинга, к началу 2019 финансового года действовало в общей сложности около 35,7 тысяч таких соглашений, заключенных органами местного самоуправления муниципальных районов с органами местного самоуправления городских поселений (2,7 тысяч) и сельских поселений (33,0 тысяч). К началу 2020 года действовало около 33,5 тысяч таких соглашений, заключенных органами местного самоуправления муниципальных образований с органами местного самоуправления городских поселений (2,5 тысяч) и сельских поселений (31,0 тысяч), при этом количество действующих соглашений несколько снизилось ввиду преобразований части муниципальных районов в муниципальные округа.
В 2019 финансовом году в соглашениях о передаче части полномочий от поселений к муниципальным районам участвовал 1391 муниципальный район (80,3 процента муниципальных районов – участников бюджетного процесса) и 14,6 тысячи поселений (77,4 процента), в 2020 финансовом году – 1266 муниципальных районов (75,4 процента) и 13,5 тысяч поселений (73,8 процента) в пределах 76 субъектов Российской Федерации. В то же время в соглашениях о передаче части полномочий от муниципальных районов к поселениям в 2019 финансовом году участвовало 876 муниципальных районов (50,5 процентов) и 8,2 тысячи поселений (43,6 процентов), в 2020 финансовом году – 814 муниципальных районов (48,5 процентов) и 7,4 тысячи поселений (40,5 процентов) в пределах 68 субъектов Российской Федерации.
Относительно редкой практикой является передача органам местного самоуправления муниципального района всех полномочий по решению вопросов местного значения поселения (включая полномочия по составлению, утверждению и исполнения местного бюджета) – 78 случаев в 2019 финансовом году, 71 случай в 2020 финансовом году в пределах 15 субъектов Российской Федерации (Калужской, Нижегородской, Самарской областей и др.). В некоторых поселениях – административных центрах муниципальных районов передача всех полномочий по решению вопросов местного значения муниципальному району сочетается с возложением на администрацию муниципального района полномочий администрации поселения – административного центра муниципального района (см. раздел 4).
Механизм закрепления полномочий за внутригородскими районами (в городских округах с внутригородским делением) также включает базовый перечень из 13 вопросов местного значения, закрепленный частью 1 статьи 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, с правом субъектов Российской Федерации, в которых есть городские округа с внутригородским делением, видоизменять этот перечень, закрепляя за городскими округами с внутригородским делением дополнительные вопросы местного значения либо устанавливая режим разграничения полномочий между городским округом с внутригородским делением и внутригородскими районами.
Законом Челябинской области от 12 марта 2015 г. № 138-ЗО (с последующими изменениями) за внутригородскими муниципальными образованиями города Челябинска закреплены 11 вопросов местного значения. Еще 21 вопрос местного значения в соответствии с Законом Челябинской области от 18 декабря 2014 года № 97-ЗО (с последующими изменениями) закреплен за Челябинским городским округом и входящим в его состав внутригородскими районами на условиях разграничения полномочий.
Законом Самарской области от 6 июля 2015 г. № 74-ГД (с последующими изменениями) 19 вопросов местного значения закреплены за внутригородскими районами города Самары, 25 вопросов – на условиях разграничения полномочий между городским округом Самарой и внутригородскими районами, еще 3 вопроса (до 2019 года – 4 вопроса) оставлены за городским округом Самарой (без разграничения полномочий).
Законом Республики Дагестан от 8 февраля 2016 г. № 9 (с последующими изменениями) за внутригородскими районами города Махачкалы закреплены 3 вопроса местного значения (предоставление помещения для работы участкового уполномоченного полиции, организация мероприятий по охране окружающей среды, обеспечение безопасности людей на водных объектах) и еще 13 вопросов – на условиях разграничения полномочий между городским округом Махачкалой и внутригородскими районами.
Перечни вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе в соответствии с частью 3 статьи 79 Федерального закона № 131-ФЗ устанавливается законами указанных субъектов Российской Федерации.
При этом в городе Москве действует «базовый» перечень из 24 вопросов местного значения для основной группы из 125 муниципальных образований, а также адаптированные перечни для 2 бывших городских округов (Троицка и Щербинки) и 19 бывших поселений Московской области, присоединенных к городу Москве в 2012 году. В городе Санкт-Петербурге действует «базовый» перечень из 43 вопросов местного значения, а также специальные перечни для 4 групп муниципалитетов, поименованных в законе. В городе Севастополе принят единый унифицированный перечень из 12 вопросов местного значения, действующий на территории всех 10 муниципальных образований.
Общий для муниципальных образований всех видов (за исключением внутригородских территорий в городах федерального значения) перечень «производных» полномочий по решению вопросов местного значения, установленный частью 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ, к началу 2019 года состоял из 15 позиций, одна из них (пункт 4.1) признана утратившей силу в 2019 году. Эти полномочия носят характер институциональных (принятие устава муниципального образования, установление официальных символов, обеспечение проведения муниципальных выборов), вспомогательных (создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги, организация подготовки кадров для муниципальной службы и др.). Кроме того, в соответствии с частью 1.1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ специальными (отраслевыми) федеральными законами закрепляются конкретные полномочия по решению вопросов местного значения, установленных статьями 14, 15, 16 и 162 Федерального закона № 131-ФЗ.
Помимо полномочий по решению вопросов местного значения за органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ закреплен ряд прав (вопросов, в решении которых они имеют право принимать участие). При этом за органами местного самоуправления поселений закреплен перечень прав из 15 позиций (часть 1 статьи 141 Федерального закона № 131-ФЗ), за органами местного самоуправления муниципальных районов – перечень из 14 позиций (часть 1 статьи 151 Федерального закона № 131-ФЗ). За органами местного самоуправления городских округов, в том числе городских округов с внутригородским делением в соответствии с частью 11 статьи 161 Федерального закона № 131-ФЗ к началу 2019 года был закреплен перечень из 16 прав; после принятия Федерального закона № 87-ФЗ действие этого перечня распространяется также на органы местного самоуправления муниципальных округов. В соответствии с Федеральным законом от 26 июня 2019 г. № 226-ФЗ «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации о нотариате и статью 161 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 226-ФЗ) с 1 сентября 2019 года к этому перечню были добавлены еще 2 позиции (оказание содействия в осуществлении нотариусом приема населения и совершение нотариальных действий). Перечень прав органов местного самоуправления внутригородских районов (часть 11 статьи 161 Федерального закона № 131-ФЗ) состоит из 6 позиций.
Согласно Основам законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 (с учетом изменений, внесенных Федеральным законом № 226-ФЗ) право совершать отдельные нотариальные действия предоставлено должностным лицам местного самоуправления поселений, в которых нет нотариуса; должностным лицам местного самоуправления муниципальных районов – в населенных пунктах, в которых нет нотариуса, в пределах межселенных территорий; должностным лицам муниципальных и городских округов – в населенных пунктах, не являющихся их административными центрами, в которых нет нотариуса.
По данным органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в 2019 году нотариальные действия совершались должностными лицами 8,4 тысяч муниципальных образований в пределах 67 субъектов Российской Федерации, в 2020 году – должностными лицами 7,5 тысяч муниципальных образований в пределах 66 субъектов Российской Федерации.
Таблица 5. Муниципальные образования, в которых должностными лицами местного самоуправления совершались нотариальные действия
Муниципальные образования, в которых должностными лицам местного самоуправления совершались нотариальные действия
(в числах и процентах от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса), в т.ч. в 2019 году в 2020 году
муниципальных районов 22 1,3% 3 0,2%
городских поселений 295 19,7% 251 17,9%
сельских поселений 8 112 46,5% 7 276 43,2%
муниципальных округов – 1 4,0%
городских округов 10 1,6% 8 1,3%
ВСЕГО 8 439 39,1% 7 539 36,1%
Частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи муниципалитетам необходимых для осуществления этих полномочий материальных и финансовых средств. Согласно статье 19 Федерального закона № 131-ФЗ наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (федеральными государственными полномочиями, так и полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения) осуществляется путем принятия федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, в который должны быть включены положения о методике расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам, а также ряд других обязательных положений.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является широко распространенной практикой, которая так или иначе охватывает все 85 субъектов Российской Федерации. При этом адресатами делегированных полномочий в том или ином объеме являются около 96 процентов муниципалитетов, а также все без исключения муниципальные районы, муниципальные и городские округа.
Отдельные государственные полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления (далее – делегированные полномочия), подразделяются на 3 группы:
полномочия Российской Федерации, делегированные напрямую органам местного самоуправления;
полномочия Российской Федерации, делегированные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а ими – органам местного самоуправления (субделегирование);
«собственные» полномочия субъектов Российской Федерации (в том числе в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), делегированные органам местного самоуправления.
Федеральным государственным полномочием, делегированным напрямую органам местного самоуправления, является осуществление должностными лицами местного самоуправления воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты (первичного воинского учета) в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Адресатами этого полномочия являются органы местного самоуправления городских и сельских поселений, а также муниципальных и городских округов, в которых нет военных комиссариатов. Кроме того, в городе Москве в осуществлении первичного воинского учета участвовали должностные лица 21 внутригородского муниципального образования, а в Камчатском крае и Чукотской области – должностные лица муниципальных районов с межселенными территориями. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации транслируют муниципалитетам субвенции, выделяемые на эти цели из федерального бюджета, а в некоторых субъектах Российской Федерации в распределении этих субвенций между поселениями участвуют органы местного самоуправления муниципальных районов.
В общей сложности в 2019 году в осуществлении первичного воинского учета участвовали 17,6 тысяч муниципалитетов, в 2020 году – 17,1 тысяч муниципалитетов в пределах 83 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением городов федерального значения Санкт-Петербурга и Севастополя).
Таблица 6. Муниципальные образования, в которых должностными лицами местного самоуправления осуществляется первичный воинский учет
Муниципальные образования, в которых должностными лицам местного самоуправления осуществляется первичный воинский учет
(в числах и процентах от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса), в т.ч. в 2019 году в 2020 году
городских поселений 939 62,9% 875 62,5%
сельских поселений 16 439 94,3% 16 014 95,0%
муниципальных округов – 8 32,0%
городских округов 208 34,2% 202 32,0%
муниципальных районов 12 0,7% 12 0,7%
внутригородских муниципальных образований 21 7,9% 21 7,9%
ВСЕГО 17 619 81,7% 17 132 82,1%
По аналогичной схеме обеспечивается субвенциями из федерального бюджета осуществление органами местного самоуправления полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели раз в 4 года, закрепленное статьей 4 Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 113-ФЗ).
Статья 51 Федерального закона № 113-ФЗ позволяет субъектам Российской Федерации – городам федерального значения наделить полномочиями по составлению списков присяжных заседателей исполнительно-распорядительные органы внутригородских муниципальных образований, однако на практике органы государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя такой возможностью не пользуются и осуществляют полномочия по формированию списков присяжных заседателей самостоятельно.
Частью 7 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), а также положениями 14 специальных (отраслевых) федеральных законов предусматривается возможность дальнейшей передачи органам местного самоуправления 28 федеральных государственных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации (субделегирования). К полномочиям, допускающим возможность субделегирования, отнесена государственная регистрация актов гражданского состояния, предоставление некоторых социальных гарантий и компенсаций отдельным группам граждан, а также отдельные полномочия по обеспечению Всероссийской переписи населения и Всероссийской сельскохозяйственной переписи.
В общей сложности в реализации субделегированных полномочий в 2019 финансовом году приняло участие 3,8 тысяч муниципалитетов (17,4 процента муниципалитетов – участников бюджетного процесса), в 2020 финансовом году – 3,1 тысячи муниципалитетов (15,1 процента муниципалитетов – участников бюджетного процесса).
В соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ предусмотрены 3 формы организации деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния – создание системы органов записи актов гражданского состояния в субъектах Российской Федерации, возложение соответствующих функций на многофункциональные центры, а также наделение органов местного самоуправления соответствующими полномочиями. В 2019 финансовом году в осуществлении данного полномочия участвовали 2,4 тысячи муниципалитетов, в 2020 финансовом году – 1,6 тысячи муниципалитетов в пределах 40 субъектов Российской Федерации в 2019 году и 39 субъектов Российской Федерации в 2020 году (с 2020 года прекращено наделение муниципалитетов соответствующими полномочиями в Республике Дагестан).
Таблица 7. Муниципальные образования, в которых должностными лицами местного самоуправления осуществляются полномочия по регистрации актов гражданского состояния
Муниципальные образования, в которых должностными лицам местного самоуправления осуществляются полномочия по регистрации актов гражданского состояния
(в числах и процентах от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса), в т.ч. в 2019 году в 2020 году
муниципальных районов 653 37,7% 628 35,9%
городских поселений 99 6,6% 93 6,6%
сельских поселений 1 430 8,2% 652 3,9%
муниципальных округов – 12 48,0%
городских округов 213 35,0% 226 35,0%
городских округов с делением 1 33,3% 1 33,3%
ВСЕГО 2 396 11,1% 1 612 7,6%
Как правило, адресатами полномочий по регистрации актов гражданского состояния являются органы местного самоуправления муниципальных и городских округов, случаи возложения таких полномочий на поселения имели место лишь в 14 субъектах Российской Федерации. Вместе с тем, сохраняется многолетняя тенденция к уменьшению числа муниципалитетов, участвующих в реализации данного полномочия.
Возможность передачи (субделегирования) органам местного самоуправления отдельных полномочий по предоставлению некоторым категориям граждан (имеющим детей, военнослужащим, ветеранам, инвалидам, пострадавшим в результате радиационных катастроф и ядерных испытаний, донорам крови и др.) материальных гарантий и компенсаций (включая обеспечение жилыми помещениями или предоставление выплат на их приобретение, мер поддержки при оплате коммунальных услуг, единовременных и периодических выплат) предусмотрена 11 федеральными законами (Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», Федеральным законом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральным законом от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» и др.) и реализуется в 39 субъектах Российской Федерации, при этом в осуществлении соответствующих федеральных государственных полномочий участвуют органы местного самоуправления 1,6 тысяч муниципальных образований, что составило 7,4 процента от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса в 2019 бюджетном году и 7,7 процента в 2020 бюджетном году. Значительное распространение получила практика передачи муниципалитетам полномочий по обеспечению жилищных прав военнослужащих (21 субъект Российской Федерации), а также по предоставлению социальных гарантий ветеранам и инвалидам (по 20 субъектов Российской Федерации). В Кемеровской, Курской и Пензенской областях, а также в Ямало-Ненецком автономном округе практикуется делегирование органам местного самоуправления лишь части полномочий, связанных с приемом от граждан и обработкой документов на получение соответствующих пособий и компенсаций, а также с их назначением и доставкой.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 25 января 2002 г. № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения» в 56 субъектах Российской Федерации в течение 2019 – 2020 годов были приняты законы, предусматривающие передачу органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий по материально-техническому обеспечению Всероссийской переписи населения (включая предоставление помещений для работы, транспорта и средств связи), однако в 2020 году перепись не проводилась из-за неблагоприятной эпидемиологической обстановки, вызванной пандемией «COVID-19». Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 108-ФЗ «О Всероссийской сельскохозяйственной переписи» допускается делегирование муниципалитетам аналогичных полномочий при проведении Всероссийской сельскохозяйственной переписи, однако в соответствии с календарем указанной переписи ее проведение в 2019 – 2020 годах не предполагалось.
В соответствии с пунктом 6 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ 94 из 114 «собственных» полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленных в пункте 2 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ, могут в соответствии со статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации передаваться для осуществления органам местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов. При этом субъекты Российской Федерации не ограничены в определении объема передаваемых полномочий, а также перечня и видовой принадлежности муниципалитетов, органам местного самоуправления которых передаются эти полномочия.
Полномочие, установленное пунктом 64 части 2 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ (ведение регистра муниципальных правовых актов) может передаваться муниципальным районам в части сбора от поселений информации, необходимой для его ведения. 19 «собственных» полномочий субъектов Российской Федерации, указанные в подпунктах 1, 2, 4, 6, 13, 22, 23, 32 – 36, 38 – 40, 42, 48, 52, 58 части 2 статьи 263 Федерального закона № 131-ФЗ, не могут передаваться органам местного самоуправления.
В 2019 году в реализации «собственных» полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, делегированных органам местного самоуправления, приняли участие 9,6 тысяч муниципальных образований, в 2020 году – 9,5 тысячи муниципальных образований, что составило 44,7 процента муниципалитетов – участников бюджетного процесса в 2019 году и 45,3 процента в 2020 году. Практика наделения органов местного самоуправления такими полномочиями имеется во всех 85 субъектах Российской Федерации.
Практически повсеместное распространение получила практика наделения органов местного самоуправления полномочиями субъектов Российской Федерации в административно-деликтной сфере. Так, 82 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением Республики Калмыкия, Тюменской области и города Москвы) передали органам местного самоуправления полномочия по созданию и организации деятельности административных комиссий, а также определению должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В осуществлении этих полномочий приняли участие органы местного самоуправления около 8,7 тысяч муниципальных образований в 2019 году и около 8,4 тысяч муниципальных образований в 2020 году, что составляет 40,4 процентов от числа муниципалитетов – участников бюджетных правоотношений, при этом чаще всего административные комиссии создавались в границах муниципальных районов и городских округов.
Более 70 субъектов Российской Федерации передали муниципалитетам те или иные полномочия, связанные с оказанием социальной помощи отдельным категориям граждан (в части, отнесенной к «собственным» полномочиям субъектов Российской Федерации и не обеспеченной субвенциями из федерального бюджета), такие, как выплату на первого ребенка, компенсацию части родительской платы, предоставление субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг, дополнительные гарантии детям-сиротам, социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов и т.п. В 2019 году в 62 субъектах Российской Федерации на органы местного самоуправления в 2019 году были частично или полностью возложены полномочия субъекта Российской Федерации по опеке и попечительству (в 2020 году к ним добавился 63-й субъект Российской Федерации – Приморский край). В 40 субъектах Российской Федерации муниципальным районам переданы полномочия субъектов Российской Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности входящих в их состав поселений (с 2020 года делегирование этих полномочий прекращено в Краснодарском крае и введено в Астраханской области). В ряде субъектов Российской Федерации предусмотрено передача муниципалитетам отдельных полномочий в сферах здравоохранения, образования, отдыха и оздоровления детей, охраны труда, дорожной деятельности, организации транспортного обслуживания населения, тарифного регулирования и в ряде других сфер.
В некоторых федеральных законах за органами местного самоуправления закреплены отдельные полномочия, не соотносимые с вопросами местного значения, но в то же время не переданные органам местного самоуправления в порядке, установленном статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ и не обеспеченные субвенциями на их осуществление. В качестве примера такого полномочия можно привести установленные Федеральном законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязанности должностных лиц местного самоуправления по предоставлению помещений для проведения голосования, работы избирательных комиссий и хранения избирательной документации, а также технического оборудования, средств связи и транспорта при проведении выборов не только в органы местного самоуправления, но и в органы государственной власти. Стремясь к более последовательному разграничению полномочий между уровнями публичной власти, руководствуясь принципами самостоятельности и финансовой самодостаточности муниципалитетов, законодатель стремится минимизировать объем таких полномочий органов местного самоуправления.
Механизм перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – перераспределение полномочий) введен в законодательство в 2014 году Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 136-ФЗ). Перераспределение полномочий осуществляется законами субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 61 статьи 263 Федерального закона № 184-ФЗ, частью 12 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ и отраслевыми федеральными законами. При этом, указанные федеральные законы не допускают отнесения к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации ряда полномочий органов местного самоуправления, в том числе по вопросам принятия и внесения изменений в устав муниципального образования, управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, охраны общественного порядка, изменения границ муниципального образования, установления структуры органов управления, а также ряда других полномочий.
В отличие от делегирования полномочий, сопровождаемого обязательным требованием об обеспечении таких полномочий соответствующими материальными и финансовыми ресурсами, для механизма перераспределения полномочий подобных требований не установлено.
Законы о перераспределении полномочий в 2019 году действовали в 48 субъектах Российской Федерации и охватывали 3,8 тысяч муниципальных образований. В 2020 году такие законы действуют уже в 52 субъектах Российской Федерации и охватывают 4,2 тысячи муниципальных образований. С 2020 года утратили силу ранее действовавшие законы Смоленской и Сахалинской областей, предусматривающие перераспределение полномочий, но в то же время новые законы о перераспределении полномочий вступили в силу еще в 6 субъектах Российской Федерации (Республике Башкортостан, Республике Ингушетия, Красноярском крае, Мурманской, Томской и Челябинской областях). При этом общее число законов субъектов Российской Федерации, предусматривающих перераспределение полномочий, составило 84 к началу 2019 года и 96 к началу 2020 года.
Таблица 8. Муниципальные образования, затрагиваемые перераспределением полномочий
Муниципальные образования, затрагиваемые перераспределением полномочий
(в числах и процентах от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса), в т.ч. в 2019 году в 2020 году
муниципальных районов 516 29,8% 544 32,4%
городских поселений 526 35,2% 547 39,1%
сельских поселений 2 462 14,1% 2 769 16,4%
муниципальных округов – 15 60,0%
городских округов 303 49,8% 354 56,0%
городских округов с делением 1 33,3% 2 66,7%
ВСЕГО 3 808 17,6% 4 231 20,3%
Механизм перераспределения полномочий, несмотря на некоторую тенденцию к экспансии, используется субъектами весьма выборочно как по охвату территорий, к которым он применяется, так и по набору изымаемых у муниципалитетов полномочий. Так, в 19 из 48 субъектов Российской Федерации, осуществивших перераспределение полномочия в 2019 году, и в 19 из 52 субъектов Российской Федерации в 2020 году, соответствующий правовой режим распространялся лишь на единичные муниципалитеты (как правило – административные центры субъектов Российской Федерации), на ограниченные локации (областной центр и примыкающие к ним муниципалитеты в Удмуртской Республике, Забайкальском крае, Иркутской, Тюменской и Челябинской областях, приграничные районы в Псковской области, 3 расположенных на Курильских островах городских округа в Сахалинской области, зона свободного порта Владивосток в Приморском крае и др.) либо на группы муниципалитетов (например, городские поселения в Республике Татарстан, группы перечисленных в законах муниципальных районов в Красноярском крае, поселений в Хабаровском крае, Вологодской и Новосибирской областях). В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в Республике Башкортостан и Ульяновской области) перераспределение одних и тех же полномочий вводилось в разных группах муниципалитетов неодновременно.
Масштабные проекты, предусматривающие перераспределение значительного объема полномочий, относящихся к разным сферам государственного управления, реализованы в Волгоградской, Липецкой, Московской, Новгородской, Орловской и Тюменской областях, а также в Приморском крае и Ненецком автономном округе. При этом в Московской и Орловской областях, а также в Ненецком автономном округе у всех муниципалитетов одного вида в пределах одного субъекта Российской Федерации изымался один и тот же объем полномочий. В прочих субъектах Российской Федерации применены дифференцированные подходы, учитывающие оценку субъектом Российской Федерации целесообразности объединения ресурсов для эффективного решения отдельных вопросов в ограниченных локациях, а также способности муниципалитетов к самостоятельному осуществлению закрепленных за ними полномочий.
Законами ряда субъектов Российской Федерации частично или полностью перераспределены и отнесены к ведению органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочия в области градостроительства и землепользования (31 субъект Российской Федерации в 2019 году и 30 – в 2020 году), территориального планирования (22 субъекта Российской Федерации в 2019 году и 23 – в 2020 году), электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения (20 субъектов Российской Федерации в 2019 году и 19 – в 2020 году), наружной рекламы (10 субъектов Российской Федерации в 2019 году и 11 – в 2020 году), транспортного обслуживания населения, перевозок пассажиров и багажа (8 субъектов Российской Федерации), муниципального жилищного контроля и других полномочий в жилищной сфере (6 субъектов Российской Федерации в 2019 году и 5 – в 2020 году), дорожной деятельности (4 субъекта Российской Федерации в 2019 году и 5 – в 2020 году), торговли, общественного питания и бытового обслуживания (3 субъекта Российской Федерации), сферы ритуальных услуг (3 субъекта Российской Федерации).
В нескольких субъектах Российской Федерации имеют место коллизии в связи с одновременным закреплением одних и тех же вопросов местного значения и полномочий (например, по утверждению правил землепользования и застройки в Воронежской области и документов территориального планирования в Тверской области, по организации водоснабжения и водоотведения в Ставропольском крае, дорожная деятельность в Чувашской Республике) за сельскими поселениями в соответствии со статьей 14 Федерального закона № 131-ФЗ и их перераспределением в пользу субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 17 Федерального закона № 131-ФЗ.
Особо следует отметить нормы перераспределения полномочий органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Данное полномочие, не отнесенное к вопросам местного значения, в соответствии со статьей 33 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» осуществляется (с оговоренными в законе исключениями) органами местного самоуправления городских поселений и городских округов – в отношении земельных участков, расположенных в границах их территорий, и органами местного самоуправления муниципальных районов – в отношении земельных участков, расположенных в сельских поселениях и на межселенных территориях (сельские поселения с 2016 года этими полномочиями не обладают).
Законы, предусматривающие перераспределение того или иного объема полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, действовали в 26 субъектах Российской Федерации в 2019 году и действуют в 28 субъектах Российской Федерации в 2020 году. Часть этих законов действует только на территории административных центров субъектов Российской Федерации (Барнаула, Великого Новгорода, Волгограда, Воронежа, Екатеринбурга, Кемерово, Курска, Кызыла, Тулы, Ульяновска, Элисты, Якутска), другая часть – на территории групп муниципалитетов (в Республике Татарстан, Забайкальском крае, Иркутской, Липецкой, Новосибирской, Псковской, Тюменской областях), третья – на всей территории соответствующих субъектов Российской Федерации (Республики Карелия, Удмуртской Республики, Белгородской, Московской и Нижегородской областей, Ненецкого автономного округа, Еврейской автономной области, с 2020 года – также Республики Ингушетии и Мурманской области). В нескольких субъектах Российской Федерации (в Республике Коми, Орловской и Самарской областях) перераспределение данного полномочия произведено лишь в части, касающейся участков, используемых для размещения наружной рекламы.
5,8 тысяч муниципалитетов (39,1 процента от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса) обозначены органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации как участвовавшие в 2019 году в реализации 12 национальных проектов (программ), в том числе опосредованно – путем участия в региональных проектах, направленных на реализацию национальных проектов (программ), определенных Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». При этом финансовое обеспечение реализации национальных программ (проектов) на местном уровне муниципалитетов предполагает сочетание как финансирования необходимых мероприятий из местных бюджетов (в той части, в которой цели национальных программ (проектов) соотносятся с вопросами местного значения), так и механизмов софинансирования из бюджетов более высокого уровня. Наибольшая вовлеченность органов местного самоуправления (3,4 тысячи муниципалитетов, или 15,9 процентов от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса) отмечена в связи с реализацией национальных национального проекта «Жилье и городская среда», на втором месте – «Образование» (2,0 тысячи муниципалитетов, или 9,1 процента муниципалитетов – участников бюджетного процесса), на третьем – «Культура» (1,7 тысячи муниципалитетов, или 8,1 процент муниципалитетов – участников бюджетного процесса).
Финансирование расходных обязательств муниципалитетов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, переданных органам местного самоуправления (делегированных) государственных полномочий и иных полномочий, закрепленных за органами местного самоуправления в соответствии с законодательством, осуществляется за счет средств местных бюджетов, формируемых за счет местных налогов и сборов, а также за счет межбюджетных трансфертов (включая субвенции, выделяемых на осуществление переданных полномочий). Почти во всех муниципалитетах местные бюджеты принимаются своевременно в сроки, установленные бюджетным законодательством. Бюджеты на 2019 год приняты в 21 550 из 21 562 муниципалитетов – участников бюджетного процесса. Исключение составили лишь 12 муниципальных образований, в том числе 8 внутригородских муниципальных образований в городе Москве, в которых представительные органы не имели кворума для принятия решений, а также 3 сельских поселения в Республике Тыва и одно в Тверской области.
Размеры доходной части местных бюджетов варьируются от нескольких сотен тысяч рублей в малочисленных поселениях до нескольких десятков миллиардов в городских округах – центрах агломераций («городах-миллионниках»), а также городских округах – центрах промышленно-добывающих регионов. Так, доходная часть бюджета городского округа Новосибирск за 2019 год составила 49 млрд рублей, бюджета городского округа Екатеринбург – 48 млрд рублей, бюджет городского округа Сургут – 31 млрд рублей. Вместе с тем доходная часть бюджетов 12,0 тысячи муниципалитетов (что составляет 55,6 процента от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса) в 2019 финансовом году не превысила 10 млн рублей, а у 244 муниципалитетов (1,1 процента) составила не более 1 млн рублей.
Таблица 9. Муниципальные образования в зависимости от доходной части местных бюджетов
на 2019 год
Количество муниципальных образований
(в числах и процентах от числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса в 2019 г.), в т.ч. в которых доходы местных бюджетов на 2019 год составляют:
менее
1 млн. руб. 1 – 10
млн. руб. 10 – 100
млн. руб. 100 млн. –
1 млрд. руб. более
1 млрд. руб. бюджеты
не приняты
муниципальных районов – – 44
2,5% 1194
68,9% 495
28,6% –
городских поселений 2
0,13% 77
5,2% 1 006
67,3% 398
26,6% 11
0,7% –
сельских поселений 242
1,4% 11 657
66,9% 5 331
30,6% 202
1,2% 1
0,006% 4
0,02%
городских округов – – 3
0,5% 178
29,2% 428
70,3% –
городских округов с делением – – – – 3
100% –
внутригородских районов – – – 3
15,8% 16
84,2% –
внутригородских территорий – – 171
64,0% 82
30,7% 6
2,2% 8
3,0%
ВСЕГО 244
1,1% 11 734
54,4% 6 658
30,4% 2 070
9,6% 944
4,3% 12
0,06%
Исходя из оценок органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по состоянию на начало 2019 года в бюджетах около 15,9 тысяч муниципальных образований (73,5 процента от общего числа муниципалитетов – участников бюджетного процесса) в течение двух из трех отчетных финансовых лет доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений, исчисляемая в соответствии с частью 2 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, превышала 5 процентов от «собственных» доходов местных бюджетов (без учетов межбюджетных трансфертов на осуществление делегированных полномочий, а также полномочий, осуществляемых по соглашениям между муниципальными районами и поселениями). В бюджетах 11,6 тысяч муниципалитетов (53,9 процента муниципалитетов – участников бюджетного процесса) эта доля превысила 20 процентов, а в бюджетах 4,9 тысяч муниципалитетов (22,8 процентов муниципалитетов – участников бюджетного процесса) – 50 процентов «собственных» доходов местных бюджетов (что накладывает на муниципалитеты дополнительные ограничения, установленные статьей 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Однако, несмотря на большую численность высокодотационных муниципалитетов, введение такой меры, как образование временной финансовой администрации в соответствии со статьей 1681 Бюджетного кодекса Российской Федерации, встречается лишь в единичных случаях. Так, в 2019 году продолжила работу ранее созданная временная финансовая администрация поселения Северомуйское (Республика Бурятия), информация о новых случаях введения временной финансовой администрации отсутствует.
Бюджеты на 2020 год по состоянию на 1 марта 2020 года были приняты в 20 805 из 20 830 муниципальных образований – участников бюджетного процесса (в 26 муниципалитетах в пределах 12 субъектов Российской Федерации бюджеты к этому времени не были приняты из-за неправомочности составов и отсутствия кворумах в представительных органах, а также других причин организационного характера). Средний уровень доходов местных бюджетов, а также доля дотационных муниципалитетов, подпадающих под ограничения, установленные частями 2, 3 и 4 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, по сравнению с 2019 годом принципиально не изменились.


4. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления

Основными формами непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления являются местный референдум и муниципальные выборы.
На муниципальных выборах избираются депутаты представительных органов поселений (за исключением поселений, в которых полномочия представительных органов осуществляются сходами граждан, о которых речь пойдет ниже), городских и муниципальных округов, внутригородских районов в городских округах с делением и внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения. На муниципальных выборах также избираются депутаты представительных органов муниципальных районов, городских округов с делением, а также главы муниципальных образований в случае, если уставами таких муниципальных образований
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации не предусмотрен иной способ формирования органов местного самоуправления (см. раздел 5).
Избрание на муниципальных выборах каких-либо иных органов
и должностных лиц местного самоуправления, а также членов выборных органов местного самоуправления допускается федеральным законодательством, однако в настоящее время в Российской Федерации
не практикуется.
Муниципальные выборы проводятся с определенной периодичностью, зависящей от установленного в соответствии с законодательством и уставами муниципальных образований срока полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления (как правило – раз в 5 лет), обычно в единый день голосования. Повторные выборы и повторное голосование, досрочные выборы, дополнительные выборы в целях замещения вакантных мандатов, а также выборы новых составов вновь образованных (преобразованных) муниципальных образований могут проводиться и вне дня голосования.
В 2019 году было проведено 6,4 тыс. избирательных кампаний
по выборам в органы местного самоуправления (включая основные, повторные, дополнительные и досрочные выборы депутатов представительных органов
и глав муниципальных образований) в 80 субъектах Российской Федерации. Большая часть избирательных кампаний (около 6,0 тысяч) пришлась на единый день голосования 8 сентября 2019 г. При этом 4,2 тысячи кампании пришлись на выборы новых составов депутатов представительных органов муниципальных образований по мажоритарным избирательным системам с одномандатными и многомандатными избирательными округами; 1,2 тысячи кампаний – на дополнительные выборы для замещения вакантных депутатских мандатов, оставленных выбывшими (досрочно сложившими полномочия) депутатами и 91 кампания – на повторные выборы депутатов, не избранных на основных выборах. 34 раза проводились выборы депутатов представительных органов по пропорциональной системе (в Магасе и других городских округах Республики Ингушетия, в нескольких городских округах Московской области, а также в ряде городских и сельских поселений Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, Волгоградской и Новгородской областей) также и еще 94 раза – по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе (в городских округах Брянске, Владикавказе, Кургане, Пензе, Туле, Симферополе, Элисте, а также в ряде муниципалитетов республик Бурятия, Крым, Саха (Якутия), Забайкальского и Красноярского краев, Астраханской, Брянской, Московской, Сахалинской и Тверской областей, Ненецкого автономного округа).
905 раз в 2019 году жителями муниципалитетов избирались главы муниципальных образований, в том числе 4 раза в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации (в Абакане, Анадыре, Новосибирске и Улан-Удэ), 9 раз – в иных городских округах (в городах Братск, Тулун, Саянск и Усть-Илимск Иркутской области, городе Сорск Республики Хакасия, городе Комсомольск-на-Амуре Хабаровского края, городе Муром Владимирской области, городе Буй Костромской области и поселке Жатай Республики Саха (Якутия), 44 раза – в муниципальных районах (в республиках Саха (Якутия) и Хакасия, Забайкальском крае, Амурской, Астраханской, Иркутской, Костромской, Курской и Псковской областях, Чукотском автономном округе), 848 раз – в городских и сельских поселениях.
В первой половине 2020 года муниципальные выборы проводились 81 раз в 23 субъектах Российской Федерации. При этом 40 раз проводились досрочные выборы глав муниципальных образований (одного главы района и 39 глав поселений), 19 раз – выборы (по мажоритарной избирательной системе) новых составов представительных органов муниципальных образований в связи с досрочным прекращением полномочий ранее действовавших составов, а также с произведенными территориальными преобразованиями (в частности, в Гурьевском муниципальном округе Кемеровской области и в трех вновь образованных муниципальных округах Приморского края), 22 раза – дополнительные выборы местных депутатов по одномандатным и многомандатным избирательным округам взамен выбывших депутатов.
Местные референдумы в 2019 году проводились 114 раз в муниципалитетах 8 субъектов Российской Федерации. Референдумы о введении самообложения (разовых платежей для решения конкретных вопросов местного значения проводились 111 раз, в том числе 54 раза в поселениях Республики Татарстан (16 раз в городских поселениях и 38 раз в сельских), 20 раз в поселениях Республики Мордовия (2 раза – в городских поселениях и 18 раз в сельских), 34 раза в сельских поселениях Кировской области, 2 раза в сельских поселениях Алтайского края, по одному разу в сельских поселениях Забайкальского и Пермского краев. В Республике Саха в 2019 году проводилось 3 местных референдума: о присвоении национального статуса двум муниципалитетам – Нижнеколымскому району и Югюлятскому наслегу (сельскому поселению) и о запрете реализации алкогольной продукции в городском поселении Белая Гора. Кроме того, в марте 2020 года было проведено 3 местных референдума по вопросам самообложения в сельских поселениях Республики Татарстан.
Голосования по вопросу об изменении границ (не являющиеся референдумами) проводились в 2019 году 8 раз, в том числе 7 раз в поселениях Ачхой-Мартановского, Грозненского и Гудермесского района Чеченской Республики об изменении районной принадлежности этих поселений и один раз на части территории Крутологского сельского поселения Белгородской области по вопросу о передаче двух населенных пунктов в границы близлежащего городского поселения; впоследствии соответствующие территориальные изменения были реализованы (см. раздел 2). Голосования по отзыву депутатов выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в 2019 году и первой половине 2020 года не проводились и не инициировались.
Одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются сходы граждан. В малочисленных поселениях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, не более 100 человек, полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются (при численности жителей, обладающих избирательным правом, до 300 человек – могут осуществляться, если это предусмотрено уставом муниципального образования) сходом граждан. Такая форма осуществления местного самоуправления к началу 2019 года существовала в 71 поселении (а с марта 2019 года существует в 70 поселениях), в том числе в городском поселении Иннополис Верхнеуслонского района Республики Татарстан и в 70 (с марта 2019 года – в 69) сельских поселениях в пределах 16 субъектов Российской Федерации.
13 таких сельских поселений существует в Республике Саха (Якутия), по 11 сельских – в Чеченской Республике и Красноярском крае, 10 сельских поселений – в Хабаровском крае, 5 сельских поселений – в Республике Тыва, по 3 сельских поселения – в Республике Северная Осетия – Алания, Забайкальском крае, Калужской области, 2 сельских поселения – в Новосибирской области, по одному сельскому поселению – в Республике Дагестан, Республике Ингушетия, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Алтайском и Приморском краях. 3 таких сельских поселения существовало в Иркутской области к началу 2019 года, осталось 2 после упразднения Бубновского сельского поселения в марте 2019 года.
Список малочисленных поселений, в которых полномочия представительных органов муниципальных образований в 2019 – 2020 гг. осуществлялись сходами граждан, приводится в приложении 2.
По обобщенным данным субъектов Российской Федерации, в 2019 году в таких поселениях было проведено 485 сходов (в среднем по 7 сходов на поселение).
5,2 тысячи раз в 2019 году собирались сходы для избрания старост; 2,7 тысяч раз – для решения вопросов самообложения; 1,2 тысячи раз – для обсуждения вопросов изменения территориальной организации местного самоуправления. Кроме того, местные сообщества более 750 раз в течение 2019 года пользовались одной из новелл Федерального закона № 87-ФЗ – возможностью проведения схода граждан в несколько этапов.
Публичные слушания (в том числе по вопросам, обязательным для вынесения на публичные слушания в соответствии с действующим законодательством) в 2019 году проводились в общей сложности 85,0 тысяч раз, общественные обсуждения – 12,3 тысячи раз, собрания граждан – 59,4 тысячи раз, конференции (собрания делегатов) – 2,9 тысяч раз. Около 200 раз органами местного самоуправления рассматривались гражданские правотворческие инициативы, примерно в половине случаев результатом такого рассмотрения стало принятие соответствующих муниципальных правовых актов.
Опросы граждан (результаты которых, в отличие от результатов местных референдумов, не являются обязательными) в 2019 году проводились 1,1 тысячи раз, а их результаты учитывались при выработке органами местного самоуправления (а в некоторых случаях и органами государственной власти) соответствующих решений. Так, в декабре 2019 года по инициативе органов государственной власти города Москвы был проведен опрос жителей города Троицка, определивший будущее расположение одной из станций Московского метрополитена.
Из необязательных (факультативных) форм участия граждан в решении вопросов местного значения получило наибольшее распространение территориальное общественное самоуправление (далее – ТОС). В соответствии
с Федеральным законом № 131-ФЗ уставы ТОСов регистрируются органами местного самоуправления после их принятия на собраниях и конференциях граждан в границах, установленных представительными органами местного самоуправления, при этом централизованный учет ТОСов в масштабе Российской Федерации или отдельных ее субъектов отсутствует. По примерным оценкам, произведенным в процессе обобщения данных, полученных из субъектов Российской Федерации, в целом по Российской Федерации по состоянию на март 2020 года насчитывается примерно 32,0 тысяч ТОСов, уставы которых зарегистрированы в органах местного самоуправления, в границах 6,7 тысяч муниципальных образований. При этом около 16,7 тысяч ТОСов (52 процента от общего их числа) находятся в сельских поселениях, около 10,2 тысяч (32 процента от числа ТОСов) в городских округах, около 4,7 тысяч (15 процентов от числа ТОСов) – в городских поселениях.
Около 2,7 тысяч ТОСов (8 процентов от общего их числа), по подсчетам органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеют статус юридических лиц, и около 1,6 тысяч ТОСов (6 процентов от общего их числа) заключили с органами местного самоуправления договоры (соглашения), предусматривающие использование средств местных бюджетов при осуществлении ТОСами деятельности по благоустройству территорий и иной хозяйственной деятельности.
Институт ТОСов распространен по стране крайне неравномерно, однако в той или иной мере он представлен в 84 из 85 субъектов Российской Федерации (за исключением Чукотского автономного округа). Значительное распространение институт ТОС получил в регионах Центрального федерального округа (10,0 тысяч ТОСов), Южного федерального округа (6,2 тысяч ТОСов) и Приволжского федерального округа (5,6 тысяч ТОСов). Абсолютным рекордсменом является Краснодарский край, насчитывающий 3,8 тысяч ТОСов. В 3 субъектах Российской Федерации (Республика Бурятия, Белгородская и Воронежская области) насчитывают более чем по 2 тысяч ТОСов, еще 6 субъектов Российской Федерации (Республика Марий Эл, Ставропольский край, Архангельская, Волгоградская, Кировская и Ростовская области) – более чем по 1 тысяче ТОСов.
Другим факультативным институтом местного самоуправления, ориентированным на небольшие локации, является институт сельских старост, который был введен в Федеральный закон № 131-ФЗ в 2018 году (а до этого развивался в соответствии с актами муниципального и регионального уровня) и по состоянию на март 2020 года был представлен в 59 субъектах Российской Федерации. По данным органов государственной власти субъектов Российской Федерации сельские старосты назначены в 27,6 тысячах населенных пунктах, расположенных в пределах 6,5 тысячи муниципалитетов, а еще в 2,5 тысячах муниципалитетов создана необходимая правовая база для их назначения. Институт старост как посреднический механизм между органами местного самоуправления и населением оказался востребованным в субъектах Российской Федерации, в которых прямые коммуникации между населением и органами местного самоуправления затруднены в силу увеличенных размеров муниципалитетов, охватывающих большое число населенных пунктов.
В 5,3 тысячах муниципальных образований в пределах 80 субъектов Российской Федерации предусматривается создание общественных палат (советов) муниципальных образований, а также общественных советов при органов местного самоуправления, действующих в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». По обобщенным данным субъектов Российской Федерации и муниципалитетов 2,9 тысяч общественных палат (советов) муниципальных образований (что составляет примерно 14 процентов от численности муниципалитетов) и 4,9 тысяч общественных советов при органах местного самоуправления насчитывают около 82,6 тысяч членов, при этом свои общественные палаты (советы) имеются у 58 процентов муниципальных районов и 81 процента городских округов (включая все городские округа – административные центры субъектов Российской Федерации).
Участие населения в решении вопросов местного значения с использованием механизма самообложения, предполагающего сбор средств граждан для решения конкретных вопросов местного значения, в 2019 году применялся в 2,8 тысячах муниципалитетов в пределах 35 субъектов Российской Федерации (с наибольшим охватом в Республике Татарстан, Кировской области и Пермском крае).

5. Органы местного самоуправления
и должностные лица местного самоуправления

Система организации местного самоуправления и ее основные составляющие части (порядок формирования представительных органов муниципальных образований, способы избрания глав муниципальных образований и их место в системе органов местного самоуправления) устанавливается и формируется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований в рамках, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ и иными федеральными законами. Соответственно, информация по вопросам организации местного самоуправления в рамках данного раздела приводится по состоянию на 1 марта 2020 года (дата, указанная органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в письме с просьбой о предоставлении информации) в нескольких ракурсах: в контексте действующего федерального законодательства; с точки зрения положений законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления; в соответствии с уставами муниципальных образований (прежде всего в той их части, в которой нормы законов оставляют муниципалитетам свободу усмотрения); по фактическому положению (которое далеко не во всех аспектах детерминировано положениями норм права, и, кроме того, может «в моменте» отличаться от установленных норм в силу естественной динамики процессов и отложенного действия недавно принятых изменений).
Основной массив норм федерального законодательства, составляющих правовую основу организации местного самоуправления и предопределивших значимую роль законодательства субъекта Российской Федерации в регулировании организационных аспектов местного самоуправления, в целом сложился к середине 2010-х годов и в дальнейшем подвергался лишь точечной коррекции. В то же время законы субъектов Российской Федерации, касающиеся вопросов организации местного самоуправления, развивались не только в русле федерального регулирования, заданного Федеральным законом № 136-ФЗ и более поздними изменениями в Федеральном законе № 131-ФЗ (см. например, Федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ «О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), но также под сильным влиянием правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П по делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 51 статьи 35, частей 2 и 31 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 11 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Постановление № 30-П).
При этом со времени наиболее масштабных изменений правового регулирования вопросов организации местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровне в 2014 – 2015 гг. прошел полный электоральный цикл, и соответствующие положения законов субъектов Российской Федерации были реализованы как минимум по одному разу практически во всех муниципалитетах.
Исходя из положений статей 34 и 35 Федерального закона № 131-ФЗ представительные органы должны формироваться во всех муниципальных образованиях, за исключением малочисленных поселений (по состоянию на 1 марта 2020 года – 1 городское и 69 сельских), в которых предусмотрено осуществление полномочий представительных органов сходами граждан (см. раздел 4).
С учетом того, что по состоянию на 1 марта 2020 года в Российской Федерации номинально насчитывалось 20 797 муниципальных образований (в том числе 1 663 муниципальных района, 1 390 городских и 16 780 сельских поселений, 43 муниципальных и 632 городских округа, 3 городских округа с делением, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения), в динамике момента предполагалось формирование 20 727 представительных органов муниципальных образований (в том числе 1 389 представительных органов городских поселений, 16 711 представительных органов сельских поселений и 2 627 представительных органов муниципальных образований иных видов соответственно качеству самих муниципалитетов).
Фактически по состоянию на 1 марта 2020 года в Российской Федерации существовали 20 792 действующих состава представительных органов муниципальных образований, в том числе:
1 678 составов – в муниципальных районах;
1 398 составов – в городских поселениях;
16 769 составов – в сельских поселениях;
27 составов – в муниципальных округах;
631 состав – в городских округах;
3 состава – в городских округах с внутригородским делением;
19 составов – во внутригородских районах;
267 составов – во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения.
Некоторое расхождение между числами подлежащих формированию и фактически действующих составов представительных органов муниципальных образований объясняется, помимо случаев осуществления полномочий представительных органов малочисленных поселений сходами граждан, также случаями досрочного прекращения полномочий ранее действовавших составов (роспуска, самороспуска) представительных органов муниципальных образований, установления в судебном порядке неправомочности ранее избранных (сформированных) составов представительных органов муниципальных образований, а также незавершенностью процессов преобразования муниципальных образований и формирования органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях. При этом в соответствии с законами субъектов Российской Федерации в рамках «переходного периода» впредь до формирования новых органов местного самоуправления могут продолжать действовать представительные органы (а также иные органы и должностные лица) формально уже не существующих муниципальных образований.
Представительные органы муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением могут в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, а также уставами самих муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением могут формироваться одним из двух способов – путем направления в него депутатов-представителей соответственно от поселений и внутригородских округов в соответствии с равной для всех поселений (внутригородских районов) или иной, заранее установленной нормой (далее также – делегирование, система делегирования), либо на муниципальных выборах (далее также – прямые выборы, система прямых выборов). При применении в муниципальном районе системы делегирования в представительный орган муниципального района направляются главы входящих в его состав поселений (в соответствии с Постановлением № 30-П – за исключением глав поселений, избранных по конкурсу и не имеющих прямого мандата от населения), а также депутаты поселений в соответствии с равной и единой для всех поселений или неравной, установленной с учетом численности жителей поселений, нормой представительства, а в представительный орган городского округа с внутригородским делением – только депутаты внутригородских районов согласно установленной равной или неравной норме представительства.
Система прямых выборов депутатов представительных органов муниципальных районов предусмотрена (по состоянию на 1 марта 2020 года) как единственно возможная законами 36 субъектах Российской Федерации (Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Саха (Якутия), Республики Северная Осетия – Алания, Республики Тыва, Республики Хакасия, Чеченской Республики, Чувашской Республики – Чувашии; Забайкальского, Краснодарского, Красноярского, Пермского, Приморского и Хабаровского краев; Брянской, Владимирской, Иркутской, Кемеровской, Кировской, Курганской, Курской, Омской, Оренбургской, Пензенской, Псковской, Свердловской, Смоленской, Томской, Челябинской областей; Еврейской автономной области; Ненецкого, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов).
К этой же группе следует отнести Республику Коми и Удмуртскую Республику, в которых применение системы прямых выборов в муниципальных районах поставлено в зависимость от выполнения формальных условий (критериев), которым заведомо удовлетворяют все муниципальные районы (наделение органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями, расположение в этих муниципальных районов судов или территориальных органов исполнительной власти, а в Республике Коми – также возложение на муниципальные районы отдельных публичных функций и задач государственного значения), а также Тверскую область, в которой система прямых выборов предусмотрена для всех муниципальных районов, в которых доля субвенций из других бюджетов превышает 20 процентов доходов бюджетов муниципальных районов (фактически, с учетом объема делегированных государственных полномочий, эта доля намного больше).
Повсеместное применение системы делегирования при формировании представительных органов муниципальных районов предусмотрено законами 21 субъекта Российской Федерации – Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Карелия, Республики Крым, Ставропольского края, Белгородской, Волгоградской, Вологодской, Костромской, Ленинградской, Липецкой, Новгородской, Орловской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской, Ярославской областей.
К этой же группе можно отнести еще 2 субъекта Российской Федерации – Республику Татарстан и Нижегородскую область, в которых применение системы делегирования при формировании представительных органов муниципальных районов поставлено в зависимость от выполнения условий (критериев), которым заведомо удовлетворяют все муниципальные районы (наделение органов местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями, а в Нижегородской области – также расположение в границах муниципального района территориальных органов исполнительной власти, опасных производственных и военных объектов).
Законами 12 субъектов Российской Федерации (Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Амурской, Архангельской, Астраханской, Воронежской, Ивановской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской областей, Ханты-Мансийского автономного округа – Югры) допускается применение обеих систем в соответствии с уставами самих муниципальных районов. При этом уставами муниципальных районов Республики Марий Эл и Ивановской области предусмотрена система делегирования, уставами муниципальных районов Амурской и Архангельской областей – система прямых выборов, в остальных субъектах Российской Федерации применяются обе системы.
Еще в 4 субъектах Российской Федерации (Алтайском и Камчатском краях, Калужской и Мурманской областях) к муниципальным районам применены дифференцированные подходы. Так, в Калужской области предусмотрено применение системы делегирования для 6 муниципальных районов, прямо поименованных в законе (Кировский, Людиновский, Козельский, Медынский, Тарусский, Ферзиковский районы) и системы прямых выборов для остальных 18 муниципальных районов. В Мурманской области предусмотрено применение системы делегирования для 3 муниципальных районов (Кандалакшский, Терский и Ловозерский районы) и системы прямых выборов для 2 муниципальных районов (Кольский и Печенгский районы). В Камчатском крае предусмотрено применение системы прямых выборов в муниципальных районах, состоящих из двух поселений (этим условиям удовлетворяют Быстринский и Мильковский районы) и системы делегирования в остальных муниципальных районах. В Алтайском крае предусмотрено применение системы прямых выборов в муниципальных районах, более половины населения каждого из которых проживает в одном поселении (13 из 59 муниципальных районов) и любой из двух систем на выбор для остальных муниципальных районов (при этом система делегирования предусмотрена уставами 9 муниципальных районов края).
Исходя из обобщения положений законов субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 марта 2020 года) в 733 из 1 663 муниципальных районов (44,1 процента от их числа) в пределах 23 субъектов Российской Федерации представительные органы подлежат избранию на выборах в силу прямых указаний в законах и еще в 81 районе (4,9 процента) в пределах 5 субъектов Российской Федерации ввиду соответствия критериям, установленным этими законами. В 458 муниципальных районах (27,5 процента от их числа) в пределах 23 субъектов Российской Федерации представительные органы подлежат формированию путем делегирования в силу прямых указаний в законе и еще 89 составов (5,4 процента) в пределах 3 субъектов Российской Федерации ввиду соответствия критериям, установленным этими законами. 302 муниципальных района (18,2 процента) в пределах 13 субъектов Российской Федерации имеют возможность выбрать один из двух способов формирования представительных органов.
Согласно положениям уставов муниципальных районов 995 составов представительных органов муниципальных районов (59,8 процента от числа муниципальных районов) в 54 субъектах Российской Федерации подлежат избранию на муниципальных выборах, 668 составов (40,2 процента) в пределах 38 субъектов Российской Федерации – формированию по системе делегирования.
Из 1678 представительных органов муниципальных районов, фактически действовавших по состоянию на 1 марта 2020 года в 78 субъектах Российской Федерации, 1005 составов (59,9 процентов) в 53 субъектах Российской Федерации избраны на муниципальных выборах, а 673 состава (40,1 процента) в 39 субъектах Российской Федерации сформированы по системе делегирования.
Информация о способах формирования представительных органов муниципальных районов в разрезе субъектов Российской Федерации приводится в приложении 3.
Законами большинства субъектов Российской Федерации, предусматривающих применение системы делегирования (либо возможность ее применения) в муниципальных районах, установлена равная норма представительства для всех поселений независимо от численности их жителей. Возможность применения неравной нормы представительства (в зависимости от численности жителей каждого поселений) прямо предусматривается либо допускается в законами Республики Дагестан, Алтайского края, Костромской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Самарской, Саратовской и Ярославской областей и не исключается законом Астраханской и Волгоградской областей (а также законами Удмуртской Республики, Архангельской и Тверской областей, в которых система делегирования фактически не применяется).
При формировании представительных органов городских округов с внутригородским делением в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ может применяться как система делегирования, так и система прямых выборов. Отличие системы делегирования в городских округах с внутригородским делением от системы делегирования в муниципальных районах в том, что при ее применении в представительные органы городских округов с внутригородским делением направляются только депутаты, но не главы внутригородских районов.
В соответствии с законами Республики Дагестан и Челябинской области при формировании представительных органов городских округов с внутригородским делением Махачкалы (45 депутатов) и Челябинска (49 депутатов) предусматривается система делегирования с равной нормой представительства внутригородских районов, составляющей по 15 депутатов от каждого из 3 районов Махачкалы и по 7 депутатов от каждого из 7 районов Челябинска.
Законом Самарской области предусмотрена система делегирования с неравной нормой представительства, составляющей от 2 депутатов (для Ленинского и Самарского районов) до 8 депутатов (для Промышленного района) применяемая при формировании представительного органа городского округа Самары, состоящего из 37 депутатов.
Таблица 10. Действующие представительные органы муниципальных образований
по способу формирования
Численность представительных органов муниципальных образований
(на 1 марта 2020 года),
в т.ч. сформированных (избранных)
на муниципальных выборах по системе делегирования
по пропорциональной системе
(по спискам) по мажоритарной системе
(по округам) по смешанной системе с равным представительством поселений (районов) с неравным представительством поселений (районов)
муниципальных районов 30 1,8% 739 44,0% 236 14,1% 544 32,4% 129 7,7%
городских поселений 10 0,7% 1360 97,3% 28 2,0% – –
сельских поселений 83 0,5% 16684 99,5% 2 0,01% – –
муниципальных округов – 27 100% – – –
городских округов 15 2,4% 382 60,5% 234 37,1% – –
в т.ч. городских округов – адм. центров субъектов Российской Федерации 4 5,0% 14 17,5% 59 73,8% – –
городских округов с делением – – – 2 66,7% 1 33,3%
внутригородских районов – 10 52,6% 9 47,4% – –
внутригородских территорий – 267 100% – – –
ВСЕГО 138 0,7% 19469 93,6% 509 2,4% 545 2,6% 131 0,6%
Представительные органы поселений, муниципальных и городских округов (кроме городских округов с делением), внутригородских районов (в городских округах с делением), внутригородских муниципальных образований (в городах федерального значения) избираются только на муниципальных выборах. На прямых выборах сформированы 20 116 из 20 792 (96,7 процентов) действующих представительных органов муниципальных образований всех видов (включая представительные органы муниципальных районов, избранные на прямых выборах).
Законодательством субъектов Российской Федерации о выборах (а иногда – также уставами муниципальных образований) устанавливаются избирательные системы по выборам депутатов представительных органов – пропорциональная (со списками кандидатов), мажоритарная (с одномандатными или многомандатными избирательными округами), либо смешанная пропорционально-мажоритарная. При этом 138 составов в пределах 12 субъектов Российской Федерации избраны по пропорциональной системе (по спискам кандидатов), 509 составов в пределах 73 субъектов Российской Федерации – по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, остальные составы, избранные на прямых выборах – по мажоритарной системе.
Мажоритарная избирательная система повсеместно или почти повсеместно распространена в сельских поселениях, муниципальных округах и внутригородских муниципальных образованиях (в городах федерального значения). В то же время смешанная пропорционально-мажоритарная система активно применяется в муниципальных районах, городских округах и внутригородских районах (образованных в городских округах с внутригородских делением) и является преобладающей в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации.
В 20 116 действующих представительных органах, избранных на прямых выборах, состоят 205,8 тысяч действующих депутатов, в том числе:
18,9 тысяч (9,2 процента) – депутаты представительных органов муниципальных районов;
17,9 тысяч (8,7 процентов) – депутаты представительных органов городских поселений;
150,8 тысяч (73,3 процента) – депутаты сельских поселений;
0,4 тысячи (0,2 процента) – депутаты муниципальных округов;
13,9 тысяч (6,8 процентов) – депутаты городских округов, в т.ч. 2,5 тысячи (1,2 процента) – депутаты городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации);
0,5 тысячи (0,3 процента) – депутаты внутригородских районов;
3,4 тысячи (1,6 процентов) – депутаты внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.
Среднее число действующих депутатов на один состав представительного органа муниципального образования, сформированного путем прямых выборов, насчитывает 10 депутатов. При этом средняя численность представительного органа сельского поселения насчитывает 9 депутатов; городского поселения – 13 депутатов; внутригородского муниципального образования в городе федерального значения – 13 депутатов; муниципального округа – 16 депутатов; муниципального района – 19 депутатов; городского округа – 22 депутата; внутригородского района – 27 депутатов; городского округа – административного центра субъекта Российской Федерации – 32 депутата.
194,6 тысяч действующих депутатов (94,5 процентов от общего числа депутатов, избранных на прямых выборах), были избраны по одномандатным и многомандатным избирательным округам. Из них 147,6 тысяч депутатов (75,8 процента) выдвигались «Единой Россией»; 9,0 тысяч (4,6 процентов) – КПРФ; 3,4 тысячи (1,8 процентов) – ЛДПР; 3,1 тысячи (1,6 процентов) – «Справедливой Россией»; 1,3 тысячи (0,6 процентов) – иными политическими партиями; 0,2 тысячи (0,1 процента) – местными избирательными объединениями; 30,0 тысяч (15,4 процентов) – в порядке самовыдвижения.
11,3 тысяч действующих депутатов (5,5 процентов от общего числа депутатов, избранных на прямых выборах) были избраны по спискам избирательных объединений. Из них 7,8 тысяч (68,3 процента) выдвигались «Единой Россией»; 1,9 тысяч (17,2 процента) – КПРФ; 0,7 тысячи (6,1 процента) – ЛДПР; 0,6 тысяч (5,4 процента) – «Справедливой Россией»; 0,3 тысячи (2,8 процента) – иными политическими партиями и местными избирательными объединениями.
Из 205,9 тысяч действующих депутатов, избранных на прямых выборах, 110,0 тысяч (53,9 процентов) – мужчины и 94,8 тысяч депутатов (46,1 процента) – женщины. 27,4 тысячи избранных депутатов (13,3 процента) находятся в возрасте до 35 лет; 165,6 тысяч депутатов (80,4 процента) – в возрасте от 36 до 65 лет; 12,9 тысяч депутатов (6,2 процента) в возрасте старше 65 лет. 100,7 тысяч депутатов (48,9 процентов) имеют высшее образование и 1,2 тысячи депутатов (0,6 процента) – ученую степень.
В 676 представительных органах, избранных по системе делегирования (из которых 673 – представительные органы муниципальных районов и 3 – представительные органы городских округов с внутригородским делением) состоят 15,6 тысяч делегированных депутатов. При этом 14,0 тысяч делегированных депутатов представительных органов муниципальных районов представляют сельские поселения, еще 1,5 тысячи – городские поселения.
В силу занимаемых должностей вошли в представительные органы муниципальных районов 4,4 тысячи глав сельских поселений и около 420 глав городских поселений, остальные делегированные депутаты муниципальных районов были направлены в представительные органы муниципальных районов голосованием в представительных органах поселений. 134 депутата были направлены в представительные органы городских округов с внутригородским делением голосованием в представительных органах внутригородских районов. При этом средняя численность депутатов представительного органа муниципального района, сформированного по системе делегирования, составляет 23 депутата, а представительного органа городского округа с внутригородским делением – 45 депутатов.
10,3 тысячи действующих делегированных депутатов (65,7 процентов) – мужчины и 5,3 тысячи (34,3 процента) – женщины. 1,4 тысячи делегированных депутатов (8,7 процентов) находятся в возрасте до 35 лет; 13,2 тысячи делегированных депутатов (85,3 процента) – в возрасте от 36 до 65 лет; 0,9 тысяч депутатов (6,0 процентов) в возрасте старше 65 лет. 10,8 тысяч делегированных депутатов (68,7 процентов) имеют высшее образование и около 150 депутатов (1,0 процента) – ученую степень.
Таблица 11. Депутаты представительных органов муниципальных образований
по социально-демографическим характеристикам
Депутаты представительных органов муниципальных образования (тыс. чел) в т.ч.: мужчины женщины 18 – 35 лет 36 – 65 лет старше 65 лет с высшим образованием
муниципальных районов (избранные) 12,2
64,8% 6,7
35% 1,8
9,5% 15,5
82,3% 1,6
8,3% 12,2
64,8%
городских поселений (избранные) 10,1
56,3% 7,8
43,7% 2,2
12,5% 14,4
80,6% 1,2
6,8% 11,5
64,0%
сельских поселений (избранные) 76,2
50,5% 74,6
49,5% 21,0
13,9% 121,3
80,4% 8,6
5,7% 61,8
41,0%
муниципальных округов (избранные) 0,27
63,9% 0,15
36,1% 0,04
8,3% 0,4
86,0% 0,02
5,7% 0,2
49,4%
городских округов
(избранные) 10,1
72,8% 3,8
27,2% 1,7
12,1% 11,1
79,9% 1,1
8,0% 11,5
82,8%
в т.ч. городские округа –
адм. центры субъектов РФ 1,9
76,9% 0,6
27,9% 0,3
13,6% 2,0
81,4% 0,12
5,0% 2,2
87,7%
внутригородских районов (избранные) 0,4
72,1% 0,15
27,9% 0,07
14,1% 0,4
79,0% 0,04
6,9% 0,4
72,3%
внутригородских территорий (избранные) 1,7
51,5% 1,6
49,5% 0,6
18,0% 2,5
72,9% 0,3
9,1% 3,1
90,6%
муниципальных районов (делегированные) 10,2
65,6% 5,4
34,4% 1,3
8,7% 13,2
85,3% 0,9
6,0% 10,6
68,4%
городских округов с делением (делегированные) 0,11
82,1% 0,02
17,9% 0,02
14,9% 0,11
82,1% 0,004
3,0% 0,13
99,3%
Депутаты представительных органов муниципальных образований,
как правило, работают на непостоянной основе; на постоянной основе в соответствии с частью 5 статьи 40 Федерального законом № 131-ФЗ могут работать не более одной десятой от установленной численности депутатов. Фактически на постоянной основе работают около 7,1 тыс. избранных депутатов, избранных на муниципальных выборах (3,4 процента от общей их численности), и около 930 делегированных депутатов (5,9 процента от общей их численности). Приближаются к достижению 10-процентного предела городские округа – административные центры субъектов Российской Федерации и внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения, в которых на постоянной основе работают около 8 процентов действующих депутатов.
Общее число замещенных депутатских мандатов в действующих представительных органах муниципальных образований всех видов составляет 221,5 тысяч; еще 8,7 тысяч депутатских мандатов вакантны (как правило, в связи со случаями досрочного прекращения полномочий ранее избранных депутатов). При этом 15,2 тысячи представительных органов муниципальных образований (73,0 процента) действуют в полном составе (все депутатские мандаты замещены); 5,6 тысяч составов (27,0 процентов) – в неполном, но правомочном составе (замещено не менее двух третей мандатов), еще 10 составов (0,05 процента) замещены менее чем на две трети от установленной численности депутатов и в связи с этим временно ограничены в возможности принимать общеобязательные решения.
Общая численность депутатского корпуса (с учетом депутатов, совмещающих статус избранных депутатов в поселениях или внутригородских районах со статусом делегированных депутатов в муниципальных районах или городских округах с внутригородским делением) составляет 210,4 тысячи человек. Если бы установленная численность депутатов во всех действующих представительных органах муниципальных образований соответствовала минимально допустимой в соответствии с частями 6 – 8 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, то во всех представительных органах муниципалитетов было бы 172,4 тысячи депутатских мандатов вместо 230,2 тысяч.
В течение 2019 года полномочия представительных органов муниципальных образований досрочно прекращались 816 раз, в том числе 783 раза – в связи с упразднением или преобразованием муниципальных образований, 17 раз – в связи с судебными решениями о неправомочности составов, 9 раз – в связи с самороспуском, 5 раз – в связи с роспуском, 2 раза – в связи с увеличением численности населения более чем на 25 процентов.
Судебные решения о неправомочности составов представительных органов муниципальных образований принимались по 3 раза в Красноярском крае (Селивановский, Сушиновский и Шапкинский сельсоветы), в Хабаровском крае (Тугуро-Чумиканский район, Кругликовское и Оборское сельские поселения) и в Омской области (Алексеевское, Бергамакское и Лузинское сельские поселения), 2 раза – в Республике Саха (Якутия) (Бекчегинский и Ботуобуйинский наслеги), по одному разу – в Республике Северная Осетия – Алания (город Беслан), в Республике Хакасия (Джириминский сельсовет), в Амурской области (Толбузинский сельсовет), в Белгородской области (поселок Разумное), в Ивановской области (Пестяковское сельское поселение) и в Тверской области (Заволжское сельское поселение).
Решения представительных органов о самороспуске принимались в муниципальных образованиях «город Ломоносов», «поселок Саперный и «поселок Солнечный» города Санкт-Петербурга, а также в сельских поселениях «Ташбукановский сельсовет» в Республике Башкортостан, «Сизинский сельсовет» в Красноярском крае, «село Некрасовка» в Хабаровском крае, «Миньковское» в Вологодской области, «Приморское» в Челябинской области, «Мейныпильгыно» в Чукотском автономном округе. Роспуск представительных органов муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации производился 4 раза в Республике Дагестан (в Унцукульском районе и сельских поселениях «село Мочох», «село Ленинаул», «сельсовет Усишинский») и один раз в Республике Карелия (в городском поселении Сортавала).
Случаи досрочного прекращение полномочий представительных органов муниципальных образований в связи с увеличением численности населения муниципального образования более чем на 25 процентов имели место в городском округе Аргун и Шатойском муниципальном районе Чеченской Республики.
В течение первых двух месяцев 2020 года досрочное прекращение полномочий представительных органов муниципальных образований происходило 28 раз, в том числе 25 раз в связи с территориальными преобразованиями, 2 раза в связи с самороспуском, 1 раз в связи с территориальными изменениями.
В соответствии со статьями 34 и 36 Федерального законом № 131-ФЗ
(с учетом изменений и дополнений) главы муниципальных образований должны избираться и действовать во всех муниципальных образованиях
без каких-либо исключений. Соответственно, по состоянию на 1 марта 2020 года (без учета принятых, но не вступивших в силу или уже начатых,
но не завершенных территориальных преобразований) должны были быть избраны и замещать свои должности 20 797 глав муниципальных образований, в том числе глав 1 663 муниципальных районов, 1 390 городских и 16 780 сельских поселений, 43 муниципальных и 632 городских округов, 3 городских округов с делением, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.
Фактически по состоянию на 1 марта 2020 года в Российской Федерации насчитывалось 20 506 действующих глав муниципальных образований, занимающих свои должности в 20 595 муниципальных образованиях (о 89 случаях совмещения главами своих статусов в двух муниципальных образованиях одновременно речь пойдет ниже), из них 1 643 человека занимали должности глав муниципальных районов, 1 384 – глав городских поселений, 16 641 – глав сельских поселений, 26 – глав муниципальных округов, 617 – глав городских округов, 3 – глав городских округов с внутригородским делением,
19 – глав внутригородских районов, 262 – глав внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.
Некоторое расхождение между количеством формально существующих муниципальных образований и действующих глав муниципальных образований объясняется, помимо случаев совмещения главами должностей в двух муниципалитетах, также случаями досрочного прекращения полномочий ранее избранных глав муниципальных образований и наличием на момент сбора информации соответствующих вакантных должностей, а также (как и в описанных выше случаях с представительными органами муниципальных образований) незавершенностью процессов преобразования муниципальных образований и формирования органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях (в контексте которых главы формально уже не существующих муниципалитетов могут продолжать осуществлять свои полномочия, а главы вновь образованных муниципалитетов оставаться неизбранными). При этом главы муниципальных образований, по каким-либо причинам отсутствующие на рабочем месте, а также временно отстраненные от исполнения должностных обязанностей в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, при сборе и обобщении информации для целей настоящего доклада учитывались как действующие главы муниципалитетов. В свою очередь, должностные лица категории «временно исполняющие обязанности» при сборе информации не учитывались как действующие главы.
Статьей 36 указанного Федерального закона предусмотрены три основных способа избрания глав муниципальных образований:
избрание на муниципальных выборах (далее также – на выборах);
избрание депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава (далее также – из депутатов);
избрание депутатами представительного органа муниципальных образований из числа претендентов, представленных конкурсной комиссией (далее также – по конкурсу, конкурсная система).
Частями 2 и 3 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ определяются возможные сочетания способов избрания глав муниципальных образований и их места (положения, статуса) в системе организации местного самоуправления. При этом главы муниципальных образований могут в соответствии с вышеуказанными положениями Федерального закона № 131-ФЗ, а также законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований исполнять полномочия председателей представительных органов муниципальных образований (далее также – главы-председатели) или возглавлять местные администрации (далее также – главы-администраторы).
Главы муниципальных образований, избранные по конкурсу, возглавляют местные администрации. Главы, муниципальных образований, избираемые на выборах или из депутатов, могут либо возглавлять местные администрации, либо исполнять обязанности председателей представительных органов (в таких случаях местные администрации возглавляются специально назначаемыми должностными лицами – главами местных администраций).
В случае, когда в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ уставами муниципального района и поселения – административного центра муниципального района предусмотрено возложение полномочий администрации поселения – административного центра муниципального района на администрацию муниципального района, в указанном поселении местная администрация не образуется, а глава указанного поселения исполняет полномочия председателя представительного органа поселения. Такой глава поселения может избираться на муниципальных выборах либо из состава депутатов. Избрание глав таких поселений по конкурсу невозможно ввиду отсутствия администрации поселения, которую должен был бы возглавить глава поселения в случае его избрания по конкурсу в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ.
Главы сельских поселений и внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения (за исключением глав, избранных по конкурсу) могут совмещать функции председателей представительных органов и глав местных администраций (далее также – главы-совместители), если это предусмотрено уставами муниципальных образований.
Главы малочисленных городских и сельских поселений, в которых представительные органы не формируется, а их полномочия осуществляются сходами граждан, в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 36 Федерального закона № 131-ФЗ избираются на сходах граждан и возглавляют местные администрации.
Главы ЗАТО в соответствии со статьей 4 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» должны избираться по конкурсу. При этом в конкурсные комиссии должны включаться не только представители самого муниципалитета и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, но также представители федерального органа исполнительной власти либо государственной корпорации, по роду деятельности которых созданы ЗАТО.
Способ избрания главы каждого конкретного муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования с учетом положений Федерального закона № 131-ФЗ, а также принятых в соответствии с ним законов субъекта Российской Федерации.
С учетом правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении № 30-П, вопросы определения порядка избрания глав муниципальных образований и их места в системе органов местного самоуправления должны регулироваться законами субъектов Российской Федерации с учетом следующих требований:
для муниципальных районов, городских округов (городских округов с внутригородским делением) и внутригородских районов, а также для муниципальных образований, которым в соответствии с федеральными законами придан особый статус, может быть установлен как альтернативный, так и единственно возможный (безальтернативный) способ избрания главы муниципального образования, а также его место в системе органов местного самоуправления;
для городских поселений, сопоставимых по степени концентрации задач
и функций государственного значения с городскими округами, может быть установлен безальтернативный порядок избрания главы муниципального образования, если эти поселения подпадают под критерии, которые должны быть сформулированы в самом законе;
для прочих городских поселений, а также для всех без исключения сельских поселений должны быть предусмотрены положения, позволяющие им самим выбрать порядок избрания главы муниципального образования и его место в системе органов местного самоуправления; во всяком случае, сельские поселения не могут быть лишены возможности закрепить в своих уставах положения о прямых выборах глав муниципальных образований.
В соответствии с законами 32 субъектов Российской Федерации (Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Калмыкия, Республики Карелия, Республики Коми, Республики Мордовии; Забайкальского, Камчатского, Краснодарского, Красноярского, Приморского и Ставропольского краев; Архангельской, Волгоградской, Ивановской, Кировской, Курганской, Липецкой, Новгородской, Новосибирской, Омской, Самарской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Томской, Челябинской, Ярославской областей; Еврейской автономной области; Ямало-Ненецкого автономного округа) главы муниципальных районов избираются по конкурсу.
К этой же группе можно отнести еще 7 субъектов Российской Федерации (Алтайский и Пермский края; Кемеровскую, Нижегородскую, Оренбургскую, Свердловскую и Тверскую области), в которых применение конкурсной системы в муниципальных районах формально поставлено в зависимость от выполнения условий (критериев), как минимум одному-двум из которых удовлетворяют все муниципальные районы (наделение органов местного самоуправления в том или ином объеме делегированными государственными полномочиями, расположение на территориях муниципальных районов судов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и др.).
Законами 16 субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Карачаево-Черкесской Республики, Кабардино-Балкарской Республики, Чеченской Республики; Белгородской, Брянской, Владимирской, Вологодской, Калужской, Ленинградской, Пензенской, Ростовской, Рязанской, Тульской, Ульяновской областей, Ненецкого автономного округа) установлено, что главы муниципальных районов избираются депутатами представительных органов из своего состава и исполняют обязанности председателей представительных органов. К этой же группе примыкает и Республика Татарстан, в которой применение данной системы в муниципальных районах формально поставлено в зависимость от ряда условий (критериев), под которые подпадают все муниципальные районы республики.
В соответствии с законами 6 субъектов Российской Федерации (Республики Саха (Якутия), Республики Хакасии, Хабаровского края, Иркутской и Псковской областей, Чукотского автономного округа) главы муниципальных районов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации.
Законами еще 4 субъектов Российской Федерации (Республики Тыва, Амурской, Астраханской и Воронежской областей) муниципальным районам предоставлено право самостоятельно в рамках возможностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ определять порядок избрания глав муниципальных районов и их место в системе органов местного самоуправления, закрепляя соответствующие положения в уставах муниципальных районов. При этом главы всех муниципальных районов в Республике Тыва согласно уставам этих муниципальных районов избираются из депутатов и являются главами-председателями. В то же время в муниципальных районах Амурской, Астраханской и Воронежской областей в разных сочетаниях применяются системы с главами-администраторами, избираемыми на выборах, главами-председателями, избираемыми из депутатов, и конкурсная система.
Законами 7 субъектов Российской Федерации (Республики Бурятия, Республики Марий Эл, Удмуртской Республики, Чувашской Республики – Чувашии; Костромской, Курской, Тюменской областей; Ханты-Мансийского автономного округа – Югры) муниципальным районам предоставлена возможность определения способа избрания глав и (или) их места в системе органов местного самоуправления в рамках двух или нескольких вариантов, закрепленных в законах субъектов Российской Федерации. Еще в 3 субъектах Российской Федерации (Кабардино-Балкарской Республике, Мурманской и Орловской областях) законы субъектов Российской Федерации определяют порядок избрания глав муниципальных районов (из депутатов), однако оставляют муниципальным районам возможность самостоятельно определить место глав в системе органов местного самоуправления.
Согласно положениям уставов муниципальных районов 873 главы (52,5 процента от общего числа муниципальных районов) в 46 субъектах Российской Федерации должны избираться по конкурсу; 557 глав (33,5 процентов) в 32 субъектах Российской Федерации – избираться из депутатов и стать главами-председателями, 193 главы (11,6 процентов) в 13 субъектах Российской Федерации – избираться на выборах и возглавить местные администрации, 40 глав (2,4 процента) в 3 субъектах Российской Федерации – избираться из депутатов и возглавить местные администрации.
По состоянию на 1 марта 2020 года фактически действовали 1643 главы муниципальных района, при этом 875 глав (53,3 процента от общего их числа) были избраны по конкурсу, 541 глава-председатель (32,9 процентов) был избран из депутатов, 190 глав (11,6 процентов) были избраны на выборах и возглавляли местные администрации, 37 глав (2,3 процента) были избраны из депутатов и возглавляли местные администрации.
Нормы региональных законов, касающиеся способа избрания глав городских округов (а также глав муниципальных округов в тех субъектах Российской Федерации где муниципальные округа уже образованы или где их образование предполагается), и их место в системе органов местного самоуправления, имеют значительное сходство с аналогичными нормами, установленными для муниципальных районов (в 55 субъектах Российской Федерации эти нормы содержательно одинаковы).
Так, в соответствии с законами 30 субъектов Российской Федерации (Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Дагестан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Мордовия, Камчатского, Краснодарского, Красноярского, Приморского и Ставропольского краев, Архангельской, Волгоградской, Ивановской, Курской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Московской, Новгородской, Омской, Самарской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Ульяновской и Челябинской областей, Еврейской автономной области, Ненецкого и Ямало-Ненецкого автономных округов) главы городских округов избираются по конкурсу. К этой же группе можно отнести еще 8 субъектов Российской Федерации (Алтайский и Пермский края, Кемеровскую, Нижегородскую, Оренбургскую, Тверскую, Сахалинскую и Свердловскую области), в которых применение конкурсной системы поставлено в зависимость от выполнения формальных условий (критериев), которым удовлетворяют все городские округа.
Законами 14 субъектов Российской Федерации (Республики Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республики, Республики Крым, Республики Северная Осетия – Алания, Чеченской Республики, Чувашской Республики, Белгородской, Брянской, Вологодской, Калужской, Псковской, Ростовской, Тамбовской, Тульской областей) установлено, что главы городских округов избираются депутатами представительных органов из своего состава и исполняют обязанности председателей представительных органов муниципальных образований. К этой же группе можно отнести еще 3 субъекта Российской Федерации – Республику Татарстан, в которой применение этой же системы в городских округах Казань и Набережные Челны обусловлено их соответствием группе критериев, и с некоторой долей условности – также Республику Башкортостан и Пензенскую область, в которых «вынужденными» исключениями из установленного региональными законами общего правила об избрании глав городских округов из депутатов являются ЗАТО Межгорье (в Башкортостане) и ЗАТО Заречный (в Пензенской области), главы которых избираются по конкурсу.
В соответствии с законами 4 субъектов Российской Федерации (Республики Саха (Якутия), Республики Хакасии, Хабаровского края и Чукотского автономного округа) главы городских округов избираются на муниципальных выборах и возглавляют местные администрации.
Законами еще 3 субъектов Российской Федерации (Республики Тыва, Амурской и Воронежской областей) муниципальным районам предоставлено право самостоятельно определять порядок избрания глав муниципальных районов и их место в системе органов местного самоуправления в рамках возможностей, предусмотренных Федеральным законом № 131-ФЗ.
Еще в 20 субъектах Российской Федерации предусматривается более сложное регулирование, закрепляющее за городскими округами возможность выбора одного из двух-трех способов избрания глав (Республика Карелия, Удмуртская Республика, Республика Марий Эл, Костромская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра), либо предоставляющее органам местного самоуправления городских округов право определить место глав муниципальных образований в системе органов местного самоуправления при заранее определенном способе их избрания (Кабардино-Балкарская Республика, Ленинградская и Орловская области), либо предусматривающее дифференцированное регулирование для разных городских округов (Республика Бурятия, Забайкальский край, Астраханская область, Владимирская область, Иркутская область, Калининградская, Кировская, Мурманская, Новосибирская, Томская, Тюменская, Ярославская области). Дифференцированное регулирование чаще всего применяется по отношению к ЗАТО (в силу приведенных выше положений федерального закона), а также к городским округам – административным центрам субъектов Российской Федерации, и лишь в некоторых случаях (например, в Кировской, Костромской, Мурманской, Новосибирской, Ярославской областях) – к другим городским округам.
Исходя из положений уставов 632 городских округов (без учета принятых, но еще не вступивших в силу отложенных изменений, направленных на приведение этих уставов в соответствие с новыми законами субъектов Российской Федерации) 454 главы (что составляет 72,4 процента от общего числа городских округов) в 56 субъектах Российской Федерации подлежат избранию по конкурсу, 128 глав (20,4 процента) в 32 субъектах Российской Федерации должны избираться из депутатов и стать главами-председателями, 40 глав (6,4 процента) в 13 субъектах Российской Федерации – избираться на выборах и стать главами-администраторами.
Главы городов Ливны и Мценск Орловской области, городского округа Сосновый Бор Ленинградской области и Ковдорского округа Мурманской области (4 главы; 0,6 процента от числа городских округов) в соответствии с уставами этих городских округов должны избираться из депутатов и стать главами-администраторами. Глава городского округа Буй Костромской области (1 глава; 0,16 процентов) должен избираться на выборах и стать главой-председателем.
Уставы 43 из 77 городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации предусматривают конкурсную систему, уставы 27 городских округов – избрание глав-председателей из депутатов, уставы 7 городских округов (Абакана, Анадыря, Новосибирска, Томска, Улан-Удэ, Хабаровска, Якутска) – избрание глав-администраторов на выборах.
Фактически действуют 617 глав городских округов, из них 425 глав (68,9 процентов) в 53 субъектах Российской Федерации избраны по конкурсу; 133 главы (21,6 процента) в 38 субъектах Российской Федерации– главы-председатели, избранные из депутатов; 50 глав (8,1 процента) в 17 субъектах Российской Федерации – главы-администраторы, избранные на выборах; 5 глав (0,8 процента) в 4 субъектах Российской Федерации – главы-администраторы, избранные из депутатов, 4 главы (0,6 процента) в 4 субъектах Российской Федерации – главы-председатели, избранные на выборах.
Из 76 фактически действующих глав городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации (с учетом 77-й незамещенной на тот момент должности главы города Иркутска) 40 глав избраны по конкурсу, 28 – главы-председатели, избранные из депутатов, 8 глав (главы городов Абакана, Анадыря, Кемерово, Новосибирска, Томска, Улан-Удэ, Хабаровска, Якутска) избраны на муниципальных выборах и возглавляют городские администрации.
К муниципальным округам (в тех субъектах Российской Федерации, в которых они уже существуют или в которых в ближайшем будущем предполагается их создание) на уровне субъектов Российской Федерации действует регулирование, аналогичное тому, которое установлено для городских округов. Фактически в муниципальных округах, образованных в 2019 – 2020 гг., повсеместно применяется конкурсная система. Все 16 уставов муниципальных округов, действующие по состоянию на 1 марта 2020 года, предусматривают конкурсную систему, а все 26 глав муниципальных округов, избранных как в соответствии ранее действовавшими актами, так и в соответствии с вновь принятыми уставами, избраны по конкурсу и возглавляют местные администрации.
Более подробная информация о способах избрания глав муниципальных районов, муниципальных и городских округов в разрезе субъектов Российской Федерации приведена в приложении 4.
Способы избрания глав муниципальных образований – городских округов с внутригородским делением (Махачкалы, Самары и Челябинска) и образованных в их составе внутригородских районов, а также их место в системе органов местного самоуправления определены законами тех субъектов Российской Федерации, в соответствии с которыми они образованы – Республики Дагестан, Самарской и Челябинской областей. При этом главы городских округов с внутригородским делением Махачкалы, Самары и Челябинска, а также главы 3 внутригородских районов в Махачкале и 7 внутригородских районов в Челябинске должны избираться и фактически избраны по конкурсу. Главы 9 внутригородских районов Самары фактически избраны из депутатов и исполняют полномочия председателей представительных органов внутригородских районов. После истечения сроков полномочий действующих районных советов депутатов новые главы внутригородских районов Самары в соответствии с изменениями отложенного действия, принятыми в конце 2019 года, также будут избираться по конкурсу.
Более гибкое правовое регулирование (в том числе в контексте упомянутого выше Постановления № 30-П) применяется законодателем при определении способов избрания и статуса в системе органов местного самоуправления городских и особенно сельских поселений.
Так, предусмотренные постановлением № 30-П критерии определения состава городских поселений, сопоставимых по характеру осуществляемых публично-правовых функций с городскими округами, в соответствии с которыми для отдельных городских поселений может устанавливаться определенный порядок избрания глав, не связанный с муниципальными выборами (из депутатов или по конкурсу) закреплены законами 19 субъектов Российской Федерации (Республики Башкортостан, Республики Коми, Республики Татарстан, Удмуртской Республики; Краснодарского края; Архангельской, Волгоградской, Вологодской, Калужской, Ленинградской, Мурманской, Нижегородской, Пензенской, Ростовской, Смоленской, Тверской, Томской, Челябинской, Ярославской областей).
В качестве таких критериев, в частности, предусмотрены расположение в городском поселении административного центра муниципального района (в Республике Башкортостан, Республике Коми, Республике Татарстан, Удмуртской Республике, Краснодарском крае, Архангельской, Вологодской, Мурманской, Нижегородской, Ростовской, Тверской, Томской и Ярославской областях); отсечка по численности населения (от 3 тысяч жителей в Нижегородской области, от 8 тысяч жителей в Калужской области и от 20 тысяч жителей в Пензенской области); расположение в поселении федеральных судов, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также государственных предприятий и учреждений (в Республике Коми, Удмуртской Республике, Архангельской, Волгоградской и Смоленской областях); пограничных зон и территорий с ограниченным посещением иностранных граждан (в Мурманской области), расположение поселений рядом с административными границами субъектов Российской Федерации (в Нижегородской области); возложение на органы местного самоуправления в том или ином объеме отдельных государственных полномочий (в Республике Коми, Республике Татарстан, Архангельской, Ростовской и Смоленской областях), а также иных публичных функций, имеющих государственное значение (в Республике Коми и Архангельской области). Списки городских поселений, соответствующих таким критериям, содержатся непосредственно в законах Архангельской, Ростовской и Челябинской областей. При этом в некоторых субъектах Российской Федерации (включая Республику Башкортостан, Республику Коми, Республику Татарстан, Нижегородскую область и некоторые другие субъектах Российской Федерации) эти критерии сформулированы таким образом, что под них попадают все или почти все городские поселения.
В Республике Башкортостан, Республике Коми, Республике Татарстан, а также в Вологодской, Калужской, Нижегородской, Пензенской и Ростовской областях главы городских поселений, подпадающих под действие критериев, установленных в соответствии с Постановлением № 30-П, избираются из депутатов и исполняют обязанности председателей представительных органов муниципальных образований. В Ленинградской и Мурманской областях главы таких городских поселений также избираются из депутатов, однако сами поселения вправе определить их место в системе органов местного самоуправления (кроме случаев, когда полномочия администраций поселений – административных центров муниципальных районов в соответствии с частью 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ возложены на администрации муниципальных районов; главы таких поселений исполняют обязанности председателей представительных органов поселений).
В Краснодарском крае, Архангельской, Волгоградской, Тверской, Смоленской, Челябинской и Ярославской областях главы городских поселений, подпадающих под действие указанных критериев (за исключением поселений – административных центров муниципальных районов, полномочия которых возложены администрациям муниципальных районов), должны избираться по конкурсу и возглавлять местные администрации, в Удмуртской Республике – избираться по конкурсу или из депутатов и возглавлять местные администрации, в Томской области – избираться на выборах или по конкурсу и возглавлять местные администрации.
Для городских поселений – административных центров муниципальных районов, полномочия которых переданы администрациям муниципальных районов, законами некоторых субъектов Российской Федерации установлено, что главы таких поселений избираются на выборах или из депутатов (Республика Бурятия, Республика Мордовия, Республика Северная Осетия – Алания, Красноярский и Ставропольский края, Ивановская, Самарская, Саратовская и Смоленская области) или только из депутатов (Камчатский и Приморский края, Архангельская, Волгоградская, Новгородская, Омская, Тверская, Тульская, Челябинская, Ярославская области, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа) и исполняют полномочия председателей представительных органов муниципальных образований.
Для городских поселений, не подпадающих под критерии, установленные Постановлением № 30-П и в которых не применяется схема возложения полномочий администрации поселений – административных центров муниципальных районов на администрации муниципальных районов, законами субъектов Российской Федерации, как правило, либо не устанавливаются способы избрания глав муниципальных образований и их место в системе органов местного самоуправления (и в этом случае органы местного самоуправления вправе урегулировать соответствующие вопросы самостоятельно в рамках возможностей, предоставляемых Федеральным законом № 131-ФЗ), либо предусматривается вариативное регулирование.
Так, в Республике Башкортостан, Республике Бурятия, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Коми, Республике Мордовия, Республике Татарстан, Республике Хакасия, Чеченской Республике, Приморском крае, Белгородской, Владимирской, Вологодской, Калужской, Ленинградской, Мурманской, Пензенской, Ростовской, Самарской, Саратовской, Тамбовской, Ульяновской, Ярославской областях главы таких поселений могут избираться на выборах или из депутатов (не предусматривается избрание по конкурсу). В Республике Адыгея, Республика Калмыкия, Красноярском и Ставропольском краях, Волгоградской, Курганской, Свердловской, Томской областях главы таких поселений могут избираться на выборах или по конкурсу (не предусматривается избрание из депутатов). Законами Республики Саха (Якутия), Краснодарского края, Иркутской и Новгородской областей, Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов предусматривается избрание глав таких городских поселений только на выборах. Законами Карачаево-Черкесской Республики, а также Калужской и Пензенской областей при сохранении вариативности способов избрания глав городских поселений императивно закреплен их статус глав-председателей, а законодательством Томской области – статус глав-администраторов.
В соответствии с уставами 1390 городских поселений 715 глав (51,4 процента от общего числа городских поселений) должны избираться из депутатов и стать главами-председателями, 350 глав (25,2 процента) – избираться по конкурсу, 310 глав (22,3 процента) – избираться на выборах и возглавить местные администрации, 9 глав (0,6 процента) – избираться из депутатов и возглавить местные администрации, 5 глав (0,4 процента) – избираться на выборах и стать депутатами-председателями, 1 глава (в городе Иннополисе) – избираться на сходе граждан.
Из 1384 действующих глав городских поселений 706 глав (51,0 процентов от общего их числа) избраны из депутатов и являются главами-председателями; 343 главы (24,8 процентов) избраны по конкурсу; 322 главы (23,3 процента) избраны на выборах и возглавляют местные администрации; 7 глав (0,5 процентов) избраны из депутатов и возглавляют местные администрации; 5 глав (0,4 процента) избраны на выборах и являются главами-председателями, 1 глава (в городе Иннополисе) избран на сходе граждан.
Правовое регулирование способов избрания глав сельских поселений и их места в системе органов местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации во многом сходно с вариативным регулированием, закрепленным для глав городских поселений, не подпадающих под критерии, установленные в соответствии с Постановлением № 30-П. Императивное регулирование порядка избрания и статуса глав в целом нетипично для сельских поселений и установлено лишь для нескольких их групп (например, для сельских поселений – районных центров в Краснодарском крае, а также для сельских поселений с численностью населения более 8 тысяч жителей в Калужской области).
Особенностью правового регулирования способа избрания и статуса глав именно сельских поселений является возможность закрепления в уставах сельских поселений (независимо от наличия или отсутствия соответствующих положений в законах субъектов Российской Федерации), главы которых избираются на выборах или из депутатов (но не по конкурсу) положения о совмещении такими главами полномочий председателей представительных органов сельских поселений и глав местных администраций. Запретить такое совмещение органы государственной власти субъектов Российской Федерации не могут, а положения, предусматривающие обязательность такого совмещения, в законах субъектов Российской Федерации не встречаются. В то же время законами Кировской и Томской областей установлено, что включение в уставы сельских поселений положений об избрании глав этих поселений на выборах означает их наделение статусом глав-совместителей.
В соответствии с уставами 16775 сельских поселений 5732 главы (что составляет 34,2 процента от числа сельских поселений) должны избираться по конкурсу и становиться главами-администраторами; 4212 глав (25,1 процента) – избираться из депутатов и становиться главами-совместителями; 3072 главы (18,3 процента) – избираться на выборах и становиться главами-совместителями; 1007 глав (6,0 процентов) – избираться на выборах и становиться главами-администраторами; 69 глав (0,4 процента) – избираться на сходах и становиться главами-администраторами; 35 глав (0,2 процента) – избираться по конкурсу и становиться главами-совместителями; 17 глав (0,1 процента) – избираться на выборах и становиться главами-председателями; 3 главы (0,02 процента) – избираться из депутатов и становиться главами-администраторами.
При этом возможное сочетание конкурсного способа избрания глав сельских поселений со статусом глав-совместителей определено как недопустимое Федеральным законом от 30 октября 2018 г. № 384-ФЗ в контексте одной из правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении № 30-П (в связи с тем, что главы муниципалитетов, избираемые по конкурсной системе, не имеют действующего мандата, полученного непосредственно от населения, и не могут осуществлять функции представителей населения в представительных органах муниципальных образований) и в 2019 – 2020 гг. было исключено из уставов большинства сельских поселений, в которых оно ранее содержалось.
Из 16641 действующего главы сельского поселения 4902 главы (29,5 процентов) избраны по конкурсу и возглавляют местные администрации; 4163 главы (25,0 процентов) избраны из депутатов и являются главами-совместителями; 3231 главы (19,4 процента) избраны на выборах и являются главами-совместителями; 2589 глав (15,6 процентов) избраны из депутатов и являются главами-председателями; 1150 глав (6,9 процентов) избраны на выборах и возглавляют местные администрации; 516 глав (3,1 процента) избраны по конкурсу и являются главами-совместителями; 66 глав (0,4 процента) избраны на сходах и возглавляют местные администрации; 20 глав (0,12 процента) избраны на выборах и являются главами-председателями; 4 главы (0,02 процента) избраны из депутатов и возглавляют местные администрации.
Более подробная информация о способах избрания глав городских и сельских поселений в разрезе субъектов Российской Федерации приведена в приложении 5.
Порядок избрания глав внутригородских муниципальных образований
в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе определяется законами субъектов Российской Федерации – городов федерального значения и уставами указанных внутригородских муниципальных образований. При этом Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» предусматривает возможность избрания глав 145 из 146 муниципальных образований на выборах или из депутатов (по усмотрению самих муниципалитетов), а главы муниципального образования Троицк – по конкурсу. Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» предусматривает избрание глав внутригородских муниципальных образований на выборах (глав-администраторов) либо из депутатов (глав-совместителей). Закон города Севастополя от 26 марта 2018 года № 407-ЗС «Об организации местного самоуправления в городе Севастополе» предусматривает избрание глав внутригородских муниципальных образований только из депутатов.
Уставами 172 внутригородских муниципальных образований, в том числе 63 в Москве и 109 в Санкт-Петербурге (что в общей сложности составляет 64,4 процента от числа внутригородских муниципальных образований), предусмотрено избрание глав-председателей из депутатов. Уставами еще 94 муниципальных образований (35,2 процентов), в том числе 82 в Москве, 2 в Санкт-Петербурге и 10 в Севастополе (в общей сложности 35 процентов внутригородских муниципальных образований) предусмотрено избрание глав-совместителей из депутатов.
Фактически из 262 избранных глав внутригородских муниципальных образований 170 глав (64,9 процентов) исполняют полномочия председателей представительных органов муниципальных образований, еще 91 глава (34,7 процентов) совмещает эти полномочия с полномочиями главы местной администрации. При этом муниципальное образование Троицк, как уже было отмечено выше, возглавляет глава, избранный по конкурсу и возглавляющий местную администрацию.
Исходя из положений 20760 действующих уставов муниципальных образований (по состоянию на 1 марта 2020 года; с учетом того, что в 37 муниципалитетах действующие уставы к этому моменту отсутствовали):
4645 глав должны избираться на муниципальных выборах (из них 1550 глав должны становиться главами-администраторами, 23 – главами-председателями и 3072 – главами-совместителями);
8571 глава должен избираться из депутатов (из них 4209 глав должны становиться главами-председателями, 56 – главами-администраторами и 4306 – главами-совместителями);
7474 главы должны избираться по конкурсу (из них 7439 должны становиться главами-администраторами и 35 – главами-совместителями);
70 глав должны избираться на сходах и становиться главами администраций.
Таблица 12. Порядок избрания глав муниципальных образований и их место в системе органов местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований
Муниципальные образования, в соответствии с уставами которых их главы
(в т.ч. по видам муниципалитетов) должны избираться и исполнять полномочия
на
выборах из
депутатов по
конкурсу на сходах
глав местных администраций председателей представительных органов совмещать
обе функции глав местных администраций председателей представительных органов совмещать
обе функции глав местных администраций совмещать
обе функции глав местных администраций
муниципальных районов 193
11,6% – – 40
2,4% 557
33,5% – 873
52,5% – –
городских поселений 310
22,3% 5
0,4% – 9
0,6% 715
51,4% – 350
25,1% – 1
0,07%
сельских поселений 1007
6,0% 17
0,10% 3072
18,3% 3
0,02% 2628
15,7% 4212
25,1% 5732
34,2% 35
0,2% 69
0,4%
муниципальных округов – – – – – – 16
100% – –
городских округов 40
6,4% 1
0,16% – 4
0,6% 128
20,4% – 454
72,4% – –
в.т.ч. административных центров субъектов РФ 7
9,1% – – – 27
35,1% – 43
55,9% – –
городских округов с делением – – – – – – 3
100% – –
внутригородских районов – – – – 9
47,3% – 10
52,6% – –
внутригородских территорий – – – – 172
64,4% 94
35,2% 1
0,4% – –
ВСЕГО 1550
7,5% 23
0,11% 3072
14,8% 56
0,3% 4209
20,3% 4306
20,7% 7439
35,8% 35
0,17% 70
0,3%
Следует особо отметить, что принятие новых или изменение положений действующих законов субъектов Российской Федерации, определяющих порядок избрания глав муниципальных образований и (или) их места в системе органов местного самоуправления, а также внесение соответствующих изменений в уставы муниципальных образований не приводит ни к досрочному прекращению полномочий ранее действующих глав, ни к автоматическому изменению их статуса. Соответствующие положения будут применяться к новым главам муниципальных образований, которые будут избраны после истечения сроков полномочий действующих глав муниципальных образований или досрочного прекращения их полномочий по основаниям, установленным законодательством.
По состоянию на 1 марта 2020 года в муниципальных образованиях Российской Федерации действовали 20506 глав, избранные в 20595 муниципальных образованиях (с учетом 89 человек, каждый из которых одновременно возглавляет муниципальный район и одно из входящих в его состав поселений – о них речь пойдет ниже), в том числе в 1643 городских округах, 1384 городских и 16641 сельских поселениях, 26 муниципальных и 617 городских округах, 3 городских округах с внутригородским делением, 19 – внутригородских районах, 262 – внутригородских муниципальных образованиях в городах федерального значения).
При этом действующие главы муниципальных образований были избраны:
на муниципальных выборах – в 4972 муниципалитетах (при этом в 1712 случаях действующие главы имеют статус глав-администраторов, в 29 случаях – статус глав-председателей, в 3231 случае – статус глав-совместителей);
из депутатов – в 8455 муниципалитетах (при этом в 53 случаях действующие главы имеют статус глав-администраторов, в 4148 случаях – статус глав-председателей, в 4254 случаях – статус глав-совместителей);
по конкурсу – в 7101 муниципалитете (при этом в 6585 случаях действующие главы имеют статус глав-администраторов и в 516 случаях – статус глав-совместителей).
на сходах – в 67 муниципалитетах (все они имеют статус глав-администраторов).
Таблица 13. Порядок, в соответствии с которым были избраны действующие
главы муниципальных образований, и их место в системе органов местного самоуправления
Действующие главы муниципальных образований
(в т.ч. по видам муниципалитетов) избраны и исполняют полномочия
на
выборах из
депутатов по
конкурсу на сходах
глав местных администраций председателей представительных органов совмещают
обе функции глав местных администраций председателей представительных органов совмещают
обе функции глав местных администраций совмещают
обе функции глав местных администраций
муниципальных районов 190
11,6% – – 37
2,3% 541
32,9% – 875
53,3% – –
городских поселений 322
23,3% 5
0,4% – 7
0,5% 706
51,0% – 343
24,8% – 1
0,07%
сельских поселений 1150
6,9% 20
0,12% 3231
19,4% 4
0,02% 2589
15,6% 4163
25,0% 4902
29,4% 516
3,1% 66
0,4%
муниципальных округов – – – – – – 26
100% – –
городских округов 50
8,1% 4
0,6% – 5
0,8% 133
21,6% – 425
68,9% – –
в.т.ч. административных центров субъектов РФ 8
10,5% – – – 28
36,8% – 40
52,6% – –
городских округов с делением – – – – – – 3
100% – –
внутригородских районов – – – – 9
47,4% – 10
52,6% – –
внутригородских территорий – – – – 170
64,9% 91
34,7% 1
0,4% – –
ВСЕГО 1712
8,3% 29
0,14% 3231
15,6% 53
0,26% 4148
20,1% 4254
20,7% 6585
32,0% 516
2,5% 67
0,3%
Приведенные данные в целом показывают сохраняющееся многообразие способов и форм организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
В некоторых субъектах сложились повсеместно используемые или преобладающие модели организации местного самоуправления – система «главы-председатели из депутатов» в Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Крым, Республике Марий Эл, Республике Татарстан, Республике Тыва, Чеченской Республике, Белгородской, Вологодской, Ростовской и Тульской областях (в большинстве из них – в сочетании с формированием представительных органов муниципальных районов способом делегирования), выборная система в Республике Саха (Якутия), Республике Хакасия и Чукотском автономном округе, конкурсная система в Республике Адыгея, Пермском и Ставропольском краях, Республике Ингушетия, Липецкой, Магаданской и Сахалинской областях. В остальных субъектах Российской Федерации разные системы формирования применяются в тех или иных сочетаниях.
Текущую ситуацию в целом по стране можно охарактеризовать как соперничество трех основных систем, образуемых сочетаниями способов избрания глав муниципальных образований и их места в системе органов местного самоуправления: выборной системы (с главами-администраторами, избираемыми на выборах), «двуглавой» системы (с главами-председателями, избираемыми из депутатов, и отдельно назначаемыми главами администраций), а также конкурсной системы.
При этом муниципальные районы, городские округа и муниципалитеты «новых форматов» (городские округа с внутригородским делением, внутригородские районы, муниципальные округа) в целом тяготеют к конкурсной системе, городские поселения и внутригородские муниципальные образования в городах федерального значения – к системе «глава-председатель из депутатов», сельские поселения – к системам, позволяющим главам муниципалитетов совмещать статус председателей представительных органов и глав местных администраций.
Также следует отметить сохраняющуюся в течение многих лет корреляцию между способом избрания главы «на выборах» и его статусом «главы-администратора» (или «главы-совместителя» в сельском поселении), а также между способом избрания главы «из депутатов» и его статусом «главы-председателя» (или «главы-совместителя» в сельском поселении). «Инвертированные» системы широкого распространения не получили и точечно применяются лишь в нескольких десятках муниципалитетов в масштабах всей страны. Так, система с «главой-председателем, избираемым на выборах» встречается в 7 субъектах Российской Федерации (Республике Карелия, Красноярском и Приморском краях, Астраханской, Костромской, Магаданской и Челябинской областях), а система «глава-администратор, избираемый из депутатов» – в 8 субъектах Российской Федерации (Республике Алтай, Республике Северная Осетия – Алания, Удмуртской Республике, Алтайском крае, Мурманской, Ленинградской, Орловской и Тверской областях).
Немаловажной характеристикой состояния местного самоуправления является сменяемость и плановая ротация должностных лиц местного самоуправления. При этом по имеющимся сведениям 11,0 тысяч глав муниципалитетов (53,2 процента от общего их числа) занимают свои должности впервые; 5,8 тысяч (28,2 процента) – второй срок подряд; 4,5 тысяч (17,2 процента) – третий и последующие сроки подряд; около 280 человек (1,4 процента) были избраны на свои должности вновь после перерыва.
Действующие главы муниципальных образований в 17100 из 20595 (или в 83,0 процентах муниципалитетов) случаев замещают свои должности на постоянной (оплачиваемой) основе. На непостоянной основе работают лишь главы 3495 муниципальных образований, что составляет 17 процентов от числа действующих глав муниципалитетов и 83,7 процентов от числа глав-председателей, избираемых на выборах или из депутатов (в то время как ни главы-администраторы, ни главы-совместители работать на непостоянной основе не могут). Практика замещения главами должностей на непостоянной основе получила значительное распространение в городских поселениях (40,8 процентов от числа замещенных должностей глав муниципалитетов) и муниципальных районах (20,5 процентов), несколько меньшее распространение – во внутригородских муниципальных образованиях (16,4 процента) и в сельских поселениях (15,0 процентов), и оказалась относительно непопулярной в городских округах (6,8 процентов) и особенно в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации (3,8 процентов). При этом в Республике Марий Эл, Чеченской Республике, а также в Белгородской, Владимирской, Калужской, Пензенской, Ростовской, Тульской и Ульяновской областях осуществление главами муниципальных образований своих полномочий на непостоянной основе является общераспространенной практикой и охватывает от 87 до 99 процентов муниципалитетов. Обращают на себя внимание также случаи осуществления своих полномочий на непостоянной основе главами городских округов – столиц и административных центров субъектов Российской Федерации (Брянска, Нальчика, Уфы).
Несмотря на установленное Федеральным законом № 131-ФЗ ограничение возможностей совмещение одним и тем же лицом статусов должностного лица в двух или нескольких муниципалитетов, такое совмещение может иметь место в случаях, если оно является результатом применения процедур, установленных законодательством. В частности, сочетание системы делегирования при формировании представительных органов муниципальных районов с установленным способом избрания главы муниципального района «из депутатов» позволяет главам поселений, делегированным в состав представительного органа муниципального района согласно занимаемым ими должностям, претендовать на избрание на должность главы района, не отказываясь при этом от должности главы поселения. При этом как минимум в одном из возглавляемых муниципальных образований (как правило, в муниципальном районе) такой глава осуществляет свои полномочия на непостоянной основе в статусе главы-председателя.
Такое совмещение реализовано в 89 муниципальных районах (главы которых одновременно замещают аналогичные должности в 51 городском и 38 сельских поселениях) в пределах 13 субъектов Российской Федерации (35 случаев в Республике Татарстан, 12 в Ленинградской области, 10 в Вологодской области, по 9 в Республике Карелия и Рязанской области, 4 в Республике Марий Эл, 3 в Ульяновской области, 2 в Тульской области, по одному в Камчатском крае, Воронежской, Костромской, Мурманской и Нижегородской областях).
Кроме того, органами местного самоуправления предоставлена информация об основных социально-демографических характеристиках 20506 действующих глав муниципальных образований. 13,9 тысяч из них (67,9 процентов) – мужчины и 6,6 тысяч (32,1 процента) – женщины; 1,6 тысяч (7,6 процента) – в возрасте от 18 до 35 лет; 18,1 тысяча (88,3 процента) – в возрасте от 36 до 65 лет; около 830 человек (4,0 процентов) – старше 65 лет. 15,2 тысячи действующих глав муниципалитетов (74,1 процента) имеют высшее образование (в том числе 2,4 тысячи – экономическое; 1,9 тысяч – юридическое; 1,5 тысяч – по специальности «Государственное и муниципальное управление»), около 180 глав (0,9 процента) – ученую степень.
Таблица 14. Главы муниципальных образований по социально-демографическим характеристикам
Главы муниципальных образований
(по видам возглавляемых ими муниципалитетов): мужчины женщины 18 – 35 лет 36 – 65 лет старше 65 лет с высшим образованием
муниципальных районов 1429
87,0% 214
13,0% 46
2,8% 1500
91,3% 97
5,9% 1501
91,4%
в т.ч. одновременно являющиеся главами поселений 73
82,0% 16
18,0% – 87
97,8% 2
2,2% 80
89,9%
городских поселений 971
70,1% 413
29,9% 61
4,4% 1220
88,1% 103
7,4% 1555
83,44%
сельских поселений 10839
65,1% 5802
34,9% 1413
8,5% 14648
88,0% 580
3,5% 11757
70,7%
муниципальных округов 21
80,8% 5
19,2% – 25
96,2% 1
3,8% 18
69,2%
городских округов 529
85,7% 88
14,2% 11
1,8% 581
94,2% 25
4,0% 571
92,5%
в т.ч. городские округа –
адм. центры субъектов РФ 60
79,0% 16
21,0% – 73
96,1% 3
3,9% 69
90,8%
городских округов с делением 1
33,3% 2
66,7% – 3
100% – 3
100%
внутригородских районов 18
94,7% 1
5,2% 1
5,2% 18
94,7% – 19
100%
внутригородских территорий 179
68,3% 83
31,7% 19
7,3% 211
80,5% 32
12,2% 255
97,3%
ВСЕГО 13914
67,9% 6592
32,1% 1551
7,6% 18119
88,3% 836
4,1% 15199
74,1%
По обобщенным данным субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, в 298 муниципальных образованиях по состоянию на 1 марта 2020 года обязанности глав муниципальных образований временно исполняются иными должностными лицами в связи с досрочным прекращением полномочий ранее избранных глав, еще в 19 муниципальных образованиях – в связи с временным отстранением глав муниципальных образований от должности. При этом в течение 2019 года полномочия глав муниципальных образований досрочно прекращались 1 486 раз (в том числе 736 раз – в связи с добровольной отставкой, 44 раза – в связи со смертью, 688 раз – в связи с преобразованиями муниципальных образований, 7 раз – в связи с удалением в отставку по решению представительных органов муниципальных образований, 9 раз – в связи с вступлением в силу обвинительных приговоров в отношении глав муниципалитетов, 1 раз – в связи со значительным увеличением численности жителей муниципалитета в результате произведенных преобразований), еще 253 раза досрочно прекращались полномочия глав муниципалитетов в течение первых двух месяцев 2020 года. В 7 случаях (в муниципалитетах Республики Башкортостан, Красноярского и Пермского краев, Амурской, Костромской и Омской областей) главы муниципальных образований, полномочия которых ранее были досрочно прекращены, были восстановлены в должности по суду.
В соответствии с частью 1 статьи 34 и частью 1 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ в структуре органов местного самоуправления создается исполнительно-распорядительный орган – местная администрация.
При этом часть 2 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, как было отмечено выше, допускает возложение полномочий администрации городского или сельского поселения – административного центра муниципального района на администрацию муниципального района (и в этом случае администрация такого поселения не создается, а если она была создана ранее – подлежит ликвидации) в случае, если соответствующие положения одновременно включены в устав муниципального района и в устав «центрального» поселения. Такая возможность реализована в 245 городских и 70 сельских поселениях, являющихся административными центрами 315 муниципальных районов в пределах 42 субъектов Российской Федерации.
В 16 субъектах Российской Федерации (Республике Калмыкии, Республике Коми, Республике Татарстан, Забайкальском, Красноярском и Хабаровском краях, Вологодской, Воронежской, Кировской, Новосибирской, Омской, Самарской, Тамбовской и Ярославской областях, Ханты-Мансийском автономном округе – Югре и Ямало-Ненецком автономном округе) эта схема реализована в одном – двух муниципальных районах, в 12 субъектах Российской Федерации (Республике Бурятии, Республике Мордовии, Алтайском крае, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Калужской, Костромской, Нижегородской, Рязанской, Тверской и Челябинской областях) – в трех и более муниципальных районах (но меньше чем в половине муниципальных районов), в 13 субъектах Российской Федерации (Республике Карелии, Камчатском крае, Брянской, Владимирской, Ивановской, Ленинградской, Мурманской, Новгородской, Орловской, Саратовской, Смоленской, Тюменской и Ульяновской областях) – в половине или большинстве муниципальных районов, в Тульской области – во всех муниципальных районах.
Несколько поселений, являющихся административными центрами одноименных муниципальных районов (например, городское поселение Людиново и сельское поселение Ульяново в Калужской области), сочетают возложение полномочий администраций поселений на администрации муниципальных районов с передачей практически всех полномочий представительного органа поселения представительному органу муниципального района согласно заключенным между соглашениям (см. раздел 3), что фактически означает добровольный отказ таких поселений от принадлежащей им правовой и политической субъектности.
Информация о поселениях – административных центрах муниципальных районов, в которых не создаются местные администрации, приведена в разрезе субъектов Российской Федерации в приложении 6.
В соответствии с частью 2 статьи 37 Федерального закона № 131-ФЗ главой местной администрации является либо глава муниципального образования (глава-администратор либо глава-совместитель), либо (в случае, если глава муниципального образования является главой-председателем) – должностное лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса (глава администрации, иногда также именуемый в специальной литературе «сити-менеджером»).
В соответствии с действующими уставами 16528 муниципальных образований (что составляет 79,5 процентов от общего числа муниципалитетов) в пределах 81 субъекта Российской Федерации, в том числе 1106 муниципальных районов, 670 городских и 14130 сельских поселений, 16 муниципальных и 498 городских округов (в том числе 50 городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации), 3 городских округов с внутригородским делением, 10 внутригородских районов и 95 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения установлено, что местные администрации возглавляются главами муниципальных образований (главами-администраторами или, применительно к сельским поселениям и внутригородским муниципальным образованиям, также главами-совместителями).
Фактически по состоянию на 1 марта 2020 года действовали 16418 глав муниципальных образований, возглавляющих местные администрации, в том числе 1102 главы муниципальных районов, 673 главы городских и 14032 главы сельских поселений, 26 глав муниципальных и 480 глав городских округов (в том числе 48 глав городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации), 3 главы городских округов с внутригородским делением, 10 глав внутригородских районов и 92 главы внутригородских муниципальных образований. Все главы муниципальных образований, возглавляющие местные администрации, осуществляют свои полномочия на постоянной (оплачиваемой) основе.
Уставами 3917 муниципальных образований (или 18,8 процентов от общего числа муниципалитетов) в пределах 50 субъектов Российской Федерации, в том числе 557 муниципальных районов, 475 городских и 2575 сельских поселений, 129 городских округов (в том числе 27 городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации), 9 внутригородских районов и 172 внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения.
Фактически по состоянию на 1 марта 2020 года действуют 3690 глав местных администраций, назначенных по конкурсу (в пределах 52 субъектов Российской Федерации), в том числе 531 глава администрации в муниципальных районах, 443 в городских и 2429 в сельских поселениях, 128 в городских округах (в том числе 23 в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации), 9 во внутригородских районах и 150 во внутригородских муниципальных образованиях.
При этом следует отметить, что главы муниципальных образований, возглавляющих местные администрации и главы местных администраций, назначаемых по конкурсу, имеют похожий социально-демографический профиль.
Таблица 15. Главы местных администраций по социально-демографическим характеристикам
Главы муниципальных образований, возглавляющие местные администрации, и главы местных администраций
(по видам возглавляемых ими муниципалитетов): мужчины женщины 18 – 35 лет 36 – 65 лет старше 65 лет с высшим образованием
Главы муниципальных образований, возглавляющие администрации муниципальных районов 998
90,6% 104
9,4% 33
3,0% 1022
92,7% 47
4,2% 1028
93,3%
городских поселений 510
75,8% 163
24,2% 50
7,4% 583
86,6% 40
5,9% 567
84,2%
сельских поселений 9508
67,8% 4524
32,2% 1242
8,9% 12358
88,1% 432
3,1% 10032
71,5%
муниципальных округов 21
80,8% 5
19,2% – 25
96,2% 1
3,8% 19
73,1%
городских округов 425
88,5% 55
11,5% 10
2,1% 461
96,0% 9
1,9% 438
91,3%
в т.ч. городские округа – адм. центры субъектов РФ 41
85,4% 7
14,6% – 47
97,9% 1
2,1% 42
87,5%
городских округов с делением 1
33,3% 2
66,7% – 3
100% – 3
100%
внутригородских районов 9
90% 1
10% – 10
100% – 10
100%
внутригородских территорий 66
71,8% 26
28,3% 6
6,5% 72
78,3% 14
15,2% 90
97,8%
ВСЕГО 11538
70,3% 4880
29,7% 1341
8,2% 14534
88,5% 543
3,3% 12187
74,2%
Главы местных администраций муниципальных районов 476
89,6% 55
10,4% 19
3,6% 498
93,8% 14
2,6% 468
88,1%
городских поселений 361
81,5% 82
18,5% 33
7,4% 406
91,6% 4
0,9% 368
83,0%
сельских поселений 1552
63,9% 877
36,1% 179
7,4% 2220
91,4% 30
1,2% 1990
81,9%
городских округов 114
89,1% 14
10,9% 4
3,1% 121
94,5% 3
2,3% 120
93,8%
в т.ч. городские округа – адм. центры субъектов РФ 20
87,0% 3
13,0% – 23
100% – 19
82,6%
внутригородских районов 8
88,9% 1
11,1% – 9
100% – 9
100%
внутригородских территорий 100
66,7% 50
33,3% 24
16,0% 123
82,0% 3
2,0% 147
98,0%
ВСЕГО 2611
70,8% 1079
29,2% 259
7,0% 3377
91,5% 54
1,5% 3101
84,1%
В 303 муниципальных образованиях обязанности глав местных администраций по состоянию на 1 марта 2020 года временно исполняются иными должностными лицами в связи с досрочным прекращением полномочий ранее избранных глав, еще в 3 муниципальных образованиях – в связи с временным отстранением глав местных администраций от должности. При этом случаи досрочного прекращения полномочий глав местных администраций в 2019 году имели место 458 раз (из них 288 раз – в связи с добровольной отставкой или по соглашению сторон, 156 раз – в связи с преобразованиями, 5 раз – в связи со смертью, 2 раза – в судебном порядке, 7 раз – по иным основаниям), за первые 2 месяца 2020 года – 46 раз. Единственный случай восстановления в должности уволенного главы местной администрации имел место в одном из муниципалитетов Санкт-Петербурга.
По обобщенным сведениям субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, не менее 13,6 тысяч обособленных отраслевых (функциональных) и 1,7 тысяч территориальных органов местных администраций действуют в рамках структур местных администраций соответственно 2,8 тысяч и около 450 муниципальных образований.
В 5,3 тысячах муниципальных образований в пределах 83 субъектов Российской Федерации предусматривается создание самостоятельных контрольно-счетных органов муниципальных образований; в остальных муниципальных образованиях их полномочия переданы контрольно-счетным органам муниципальных образований другого уровня либо субъектов Российской Федерации в соответствии с частями 11 и 12 статьи 3 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Фактически контрольно-счетные органы муниципальных образований действуют в 4,8 тысяч муниципальных образований, что составляет примерно 23 процента от общей численности муниципалитетов. При этом свои контрольно-счетные органы имеются у 90 процентов городских округов (включая все без исключения административные центры субъектов Российской Федерации), 86 процентов муниципальных районов, 55 процентов муниципальных округов, 15 процентов сельских и 13 процентов городских поселений. В общей сложности эти органы насчитывают около 11,3 тысяч председателей, заместителей председателей, секретарей, аудиторов, из которых около 5,4 тысяч работают на постоянной основе.
Деятельность органов местного самоуправления обеспечивают 296,5 тысяч муниципальных служащих, выполняющих свои служебные функции на условиях как полной, так и неполной занятости. Из них 119,3 тысячи (40,2 процента) работают в органах местного самоуправления городских округов, в том числе 51,7 тысячи (17,4 процента) в городских округах – административных центрах субъектов Российской Федерации; 106,6 тысяч (35,9 процентов) – в органах местного самоуправления муниципальных районов; 48,6 тысяч (16,4 процента) – в органах местного самоуправления сельских поселений; 10,9 тысяч (3,7 процента) – в органах местного самоуправления городских поселений; 3,7 тысячи (1,3 процента) – в органах местного самоуправления внутригородских муниципальных образований; 3,6 тысячи (1,2 процента) – в органах местного самоуправления муниципальных округов; 2,6 тысячи (0,9 процентов) – в органах местного самоуправления городских округов с внутригородским делением; 1,2 тысячи (0,4 процента) – в органах местного самоуправления внутригородских районов.
Средняя численность муниципальных служащих в субъекте Российской Федерации составляет 3488 служащих, в городском округе с внутригородским делением – 864 служащих (1253 вместе со служащими внутригородских районов), в городском округе – административном центре субъекта Российской Федерации – 672 служащих, в городском округе – 189 служащих, в муниципальном округе – 84 служащих, в муниципальном районе – 64 служащих (с учетом служащих поселений – 100 служащих), во внутригородском районе – 61 служащий, во внутригородском муниципальном образовании – 14 служащих, в городском поселении – 8 служащих, в сельском поселении – 3 служащих. Наименьшая численность муниципальных служащих (107 человек) – в Ненецком автономном округе, наибольшая (11,8 тысяч человек) – в Краснодарском крае.
Около 280,6 тысяч (94,6 процентов) муниципальных служащих работают в местных администрациях (а также в их отраслевых и территориальных органах); 7,3 тысячи (2,4 процента) – в аппаратах представительных органов муниципальных образований; 3,9 тысяч (1,3 процента) – в аппаратах контрольно-счетных органов муниципальных образований; 4,8 тысяч (1,6 процентов) – в иных органах местного самоуправления. 70,5 тысяч муниципальных служащих (23,8 процентов) – мужчины; 226,0 тысяч (76,2 процента) – женщины. 87,1 тысяч муниципальных служащих (29,4 процента) находятся в возрасте от 18 до 35 лет; 206,8 тысяч (69,7 процентов) – в возрасте от 36 до 65 лет; 2,6 тысячи (0,9 процентов) – старше 65 лет.
238,2 тысяч из 296,5 тысяч муниципальных служащих (80,3 процента) имеют высшее образование, около 1,2 тысяч (0,4 процента) – ученую степень. Укомплектованность органов местного самоуправления муниципальными служащими (с учетом служащих, работающих на часть ставки) составляет около 82 процентов. 11,7 тысяч рабочих мест закреплены в соответствии с трудовым законодательством за временно отсутствующими муниципальными служащими.
Таблица 16. Муниципальные служащие по социально-демографическим характеристикам
Муниципальные служащие (тыс. чел) в т.ч. по видам муниципалитетов: мужчины женщины 18 – 35 лет 36 – 65 лет старше 65 лет с высшим образованием
муниципальных районов 26,7
25,1% 79,9
74,9% 30,7
28,8% 75,1
70,5% 0,8
0,8% 87,4
82,0%
городских поселений 2,7
25,4% 8,1
74,6% 3,3
30,0% 7,6
69,3% 0,08
0,7% 8,7
79,3%
сельских поселений 10,9
22,4% 37,7
77,6% 13,0
26,8% 35,1
72,2% 0,5
1,1% 29,2
60,1%
муниципальных округов 0,9
24,3% 2,7
75,7% 1,0
26,5% 2,5
70,3% 0,1
3,2% 1,4
40,1%
городских округов 27,0
22,7% 92,3
77,3% 36,8
30,8% 81.6
68,4% 1,0
0,8% 105,1
88,0%
в т.ч. городские округа –
адм. центры субъектов РФ 14,1
27,2% 37,7
72,8% 18,0
34,7% 33,4
64,6% 0,4
0,7% 45,2
87,4%
городских округов с делением 0,8
31,9% 1,8
68,1% 1,1
43,1% 1,5
56,5% 0,01
0,4% 1,8
72,3%
внутригородских районов 0,4
36,6% 0,7
63,4% 0,4
33,0% 0,8
66,2% 0,01
0,8% 0,9
76,4%
внутригородских территорий 0,9
24,8% 2,8
75,1% 1,0
25,9% 2,7
72,8% 0,05
1,3% 3,6
96,4%
ВСЕГО 70,5
23,8% 226,0
76,2% 87,1
29,4% 206,8
69,7% 2,6
0,9% 238,2
80,3%
Около 7,5 тысяч должностных и иных лиц, работающих в органах местного самоуправления на постоянной основе, не имеют статуса муниципальных служащих (а также статуса выборных должностных лиц или депутатов), в том числе работающих на постоянной основе членов избирательных комиссий, председателей и аудиторов контрольно-счетных органов, уполномоченных по правам человека (омбудсменов). Известны также случаи оформления в качестве работников органов местного самоуправления лиц, де-факто осуществляющих служебные функции, связанные с решением вопросов местного значения (специалистов в сферах экономики, образования, культуры, работы с молодежью, управления муниципальным имуществом), с осуществлением делегированных государственных полномочий (специалистов военно-учетных столов), а также с обеспечением деятельности органов местного самоуправления (бухгалтеров, завхозов, инженеров, землеустроителей, делопроизводителей, секретарей, системных администраторов, юрисконсультов). 95,6 тысяч человек составляет обеспечивающий (технический, обслуживающий) персонал органов местного самоуправления (водители, гардеробщики, повара, сторожа, уборщицы и т.п.). Общая численность людей, участвующих в деятельности органов местного самоуправления может быть приблизительно оценена в 450 – 500 тысяч человек.

6. Муниципальные организации
и межмуниципальное сотрудничество

По обобщенным сведениям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, статусом юридического лица обладают 42,9 тысяч органов местного самоуправления, из них 19,8 тысяч – местные администрации; 6,6 тысячи отраслевые и около 740 – территориальные органы местных администраций; 13,8 тысяч – представительные органы муниципальных образований; 1,5 тысяч – контрольно-счетные и около 370 – иные органы местного самоуправления.
Около 4,3 тысяч муниципальных образований, по сведениям субъектов Российской Федерации, являются учредителями муниципальных унитарных предприятий, около 5,7 тысяч муниципалитетов – учредителями муниципальных учреждений (без учета органов местного самоуправления, наделенных статусом юридических лиц).
571 муниципалитет в пределах 63 субъектов Российской Федерации является участниками двух- и многосторонних договоров и соглашений
с другими муниципалитетами в пределах Российской Федерации,
368 муниципалитетов в пределах 64 субъектов Российской Федерации –
участники договоров (соглашений) о побратимских связях, внешнеэкономическом и приграничном сотрудничестве с муниципалитетами и иными территориальными образованиями зарубежных государств.
2,6 тысячи муниципальных образований (что составляет 13 процентов
от общего их числа), включая 1171 муниципальный район (70 процентов от общего числа муниципальных районов) и 511 городской округ (80 процентов
от общего числа муниципальных округов) являются учредителями либо соучредителями муниципальных или межмуниципальных средств массовой информации, зарегистрированных в соответствии с Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», а 3,3 тысячи муниципалитетов (16 процентов от общего их числа) – как учредители средств массовой информации, не нуждающихся в государственной регистрации (в том числе печатных изданий, созданных специально для опубликования муниципальных правовых актов и распространения иной официальной информации).
Официальные сайты органов местного самоуправления имеются у 15 тысяч муниципальных образований (что составляет 70 процентов от числа муниципалитетов), в том числе примерно у 96 процентов муниципальных районов и городских округов, а также у всех без исключения городских округов – административных центров субъектов Российской Федерации, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований. При этом органы местного самоуправления поселений, не имеющие своих сайтов (около 720 городских и 9,1 тысяч сельских поселений) имеют возможность использовать сайты муниципальных районов для размещения официальной информации.
Приложение 1. Число муниципальных образований
в разрезе по федеральным округам и субъектам Российской Федерации
(по состоянию на 1 января 2019 г., 1 января 2020 г. и 1 июля 2020 г.)

Федеральные округа, субъекты Российской Федерации


Число
муниципальных образований
(по состоянию на 01.01.2019,
на 01.01.2020, на 01.07.2020) в том числе (по видам):
муниципальных
районов городских
поселений сельских
поселений муниципальных
округов городских
округов городских округов
с делением внутригородских районов внутригородских территорий
Центральный федеральный округ на 01.01.2019 4 204 375 394 3 152 – 137 – – 146
на 01.01.2020 4 017 359 346 3 017 4 145
на 01.07.2020 3 987 354 340 2 994 9 144
Белгородская область 212 13 16 174 – 9 – – –
Брянская область на 01.01.2019 289 27 30 226 – 6 – – –
на 01.01.2020 252 26 190
на 01.07.2020 252 26 190
Владимирская область 127 16 26 80 – 5 – – –
Воронежская область на 01.01.2019 479 31 28 417 – 3 – – –
на 01.01.2020 478 416
на 01.07.2020 478 416
Ивановская область 143 21 24 92 – 6 – – –
Калужская область 304 24 26 252 – 2 – – –
Костромская область на 01.01.2019 159 23 12 118 – 6 – – –
на 01.01.2020 157 116
на 01.07.2020 157 116
Курская область на 01.01.2019 348 28 27 288 – 5 – – –
на 01.01.2020 347 287
на 01.07.2020 347 287
Липецкая область 312 18 6 286 – 2 – – –
Московская область на 01.01.2019 168 10 44 58 – 56 – – –
на 01.01.2020 64 – – – 64
на 01.07.2020 63 – – – 63
Орловская область 267 24 17 223 – 3 – – –
Рязанская область 290 25 29 232 – 4 – – –
Смоленская область 183 25 23 133 – 2 – – –
Тамбовская область 274 23 13 231 – 7 – – –
Тверская область на 01.01.2019 304 32 40 221 – 11 – – –
на 01.01.2020 262 27 36 184 4 11 – – –
на 01.07.2020 233 22 30 161 9 11 – – –
Тульская область 103 19 23 54 – 7 – – –
Ярославская область 96 16 10 67 – 3 – – –
г. Москва 146 – – – – – – – 146
Северо-Западный федеральный округ на 01.01.2019 1 406 143 201 895 – 56 – – 111
на 01.01.2020 1 390 143 201 879 –
на 01.07.2020 1 358 137 195 853 6
Республика Карелия 125 16 22 85 – 2 – – –
Республика Коми на 01.01.2019 180 14 14 146 – 6 – – –
на 01.01.2020 178 144
на 01.07.2020 178 144
Архангельская область на 01.01.2019 204 19 20 158 – 7 – – –
на 01.01.2020 203 19 20 157 –
на 01.07.2020 197 18 19 152 1
Вологодская область на 01.01.2019 208 26 22 158 – 2 – – –
на 01.01.2020 207 21
на 01.07.2020 207 21
Калининградская область 22 – – – – 22 – – –
Ленинградская область на 01.01.2019 217 17 65 134 – 1 – – –
на 01.01.2020 205 66 121
на 01.07.2020 205 66 121
Мурманская область на 01.01.2019 40 5 13 10 – 12 – – –
на 01.01.2020 40 5 13 10 –
на 01.07.2020 36 4 10 9 1
Новгородская область на 01.01.2019 142 21 19 101 – 1 – – –
на 01.01.2020 142 21 19 101 – 1 – – –
на 01.07.2020 120 17 17 81 4 1 – – –
Псковская область 136 24 25 85 – 2 – – –
г. Санкт-Петербург 111 – – – – – – – 111
Ненецкий автономный округ 21 1 1 18 – 1 – – –
Южный
федеральный округ на 01.01.2019 1 981 157 96 1 677 – 41 – – 10
на 01.01.2020 1 971 1 667 41
на 01.07.2020 1 972 1 667 42
Республика Адыгея 60 7 3 48 – 2 – – –
Республика Калмыкия 127 13 2 111 – 1 – – –
Республика Крым 279 14 4 250 – 11 – – –
Краснодарский край на 01.01.2019 426 37 30 352 – 7 – – –
на 01.01.2020 425 351 7
на 01.07.2020 426 351 8
Астраханская область 141 11 11 117 – 2 – – –
Волгоградская область на 01.01.2019 475 32 29 408 – 6 – – –
на 01.01.2020 466 399
на 01.07.2020 466 399
Ростовская область 463 43 17 391 – 12 – – –
г. Севастополь 10 – – – – – – – 10
Северо-Кавказский федеральный округ на 01.01.2019 1 588 104 30 1 411 – 39 1 3 –
на 01.01.2020 1 584 104 30 1 407 –
на 01.07.2020 1 416 88 28 1 241 16
Республика Дагестан 761 41 7 700 – 9 1 3 –
Республика Ингушетия 45 4 – 36 – 5 – – –
Кабардино-Балкарская Республика 132 10 7 112 – 3 – – –
Карачаево-Черкесская Республика 100 10 5 83 – 2 – – –
Республика Северная Осетия – Алания 111 8 5 97 – 1 – – –
Чеченская Республика на 01.01.2019 238 15 4 217 – 2 – – –
на 01.01.2020 234 213
на 01.07.2020 234 213
Ставропольский край на 01.01.2019 201 16 2 166 – 17 – – –
на 01.01.2020 201 16 2 166 –
на 01.07.2020 33 – – – 16
Приволжский федеральный округ на 01.01.2019 5 673 430 323 4 817 – 93 1 9 –
на 01.01.2020 5 415 398 296 4 588 19 104
на 01.07.2020 5 278 383 279 4 468 34 104
Республика Башкортостан 895 54 14 818 – 9 – – –
Республика Марий Эл 138 14 16 105 – 3 – – –
Республика Мордовия на 01.01.2019 342 22 16 303 – 1 – – –
на 01.01.2020 295 256
на 01.07.2020 272 233
Республика Татарстан 956 43 39 872 – 2 – – –
Удмуртская Республика 333 25 1 302 – 5 – – –
Чувашская Республика – Чувашия 317 21 7 284 – 5 – – –
Пермский край на 01.01.2019 280 32 21 213 – 14 – – –
на 01.01.2020 111 7 – 65 13 26
на 01.07.2020 87 3 – 41 17 26
Кировская область на 01.01.2019 364 39 50 267 – 8 – – –
на 01.01.2020 338 33 46 247 6 6
на 01.07.2020 338 33 46 247 6 6
Нижегородская область на 01.01.2019 380 38 53 275 – 14 – – –
на 01.01.2020 368 37 51 265 – 15
на 01.07.2020 278 26 34 192 11 15
Оренбургская область 487 29 – 445 – 13 – – –
Пензенская область на 01.01.2019 321 27 24 267 – 3 – – –
на 01.01.2020 318 264
на 01.07.2020 318 264
Самарская область 342 27 12 284 – 9 1 9 –
Саратовская область на 01.01.2019 351 38 39 270 – 4 – – –
на 01.01.2020 350 269
на 01.07.2020 350 269
Ульяновская область 167 21 31 112 – 3 – – –
Уральский федеральный округ на 01.01.2019 1 278 92 77 991 – 110 1 7 –
на 01.01.2020 1 265 92 77 978 –
на 01.07.2020 1 239 89 72 957 3
Курганская область на 01.01.2019 403 24 13 364 – 2 – – –
на 01.01.2020 393 354
на 01.07.2020 389 350
Свердловская область 94 5 5 16 68 – – – –
Тюменская область на 01.01.2019 302 20 – 276 6 – – – –
на 01.01.2020 299 273
на 01.07.2020 299 273
Челябинская область 319 27 27 242 – 15 1 7 –
Ханты-Мансийской автономный округ – Югра 105 9 26 57 – 13 – – –
Ямало-Ненецкий автономный округ на 01.01.2019 55 7 6 36 – 6 – – –
на 01.01.2020 55 7 6 36 –
на 01.07.2020 33 4 1 19 3
Сибирский федеральный округ на 01.01.2019 3 350 266 182 2 831 – 71 – – –
на 01.01.2020 3 216 253 164 2 715 13
на 01.07.2020 3 190 250 164 2 689 16
Республика Алтай 102 10 – 91 – 1 – – –
Республика Тыва 143 17 4 120 – 2 – – –
Республика Хакасия 99 8 4 82 – 5 – – –
Алтайский край на 01.01.2019 719 59 7 643 – 10 – – –
на 01.01.2020 717 641
на 01.07.2020 717 641
Красноярский край на 01.01.2019 571 44 27 483 – 17 – – –
на 01.01.2020 569 44 26 482 –
на 01.07.2020 544 41 26 457 3
Иркутская область на 01.01.2019 457 32 63 352 – 10 – – –
на 01.01.2020 454 58 354
на 01.07.2020 454 58 354
Кемеровская область – Кузбасс на 01.01.2019 210 18 22 154 – 16 – – –
на 01.01.2020 84 5 10 40 13
на 01.07.2020 84 5 10 40 13
Новосибирская область 490 30 26 429 – 5 – – –
Омская область на 01.01.2019 424 32 26 365 – 1 – – –
на 01.01.2020 423 364
на 01.07.2020 422 363
Томская область 135 16 3 112 – 4 – – –
Дальневосточный федеральный округ на 01.01.2019 1 972 164 185 1 557 – 66 – – –
на 01.01.2020 1 961 161 182 1 549 3
на 01.07.2020 1 914 154 176 1 507 11
Республика Бурятия 286 21 16 247 – 2 – – –
Республика Саха (Якутия) 445 34 48 361 – 2 – – –
Забайкальский край на 01.01.2019 410 31 43 332 – 4 – – –
на 01.01.2020 42 333
на 01.07.2020 42 333
Камчатский край на 01.01.2019 65 11 5 46 – 3 – – –
на 01.01.2020 4 47 –
на 01.07.2020 4 46 1
Приморский край на 01.01.2019 158 22 23 101 – 12 – – –
на 01.01.2020 148 19 22 92 3
на 01.07.2020 124 14 16 74 8
Хабаровский край 232 17 22 191 – 2 – – –
Амурская область на 01.01.2019 286 20 15 242 – 9 – – –
на 01.01.2020 285 20 241 –
на 01.07.2020 262 18 218 2
Магаданская область 9 – – – – 9 – – –
Сахалинская область 18 – – – – 18 – – –
Еврейская автономная область 33 5 10 17 – 1 – – –
Чукотский автономный округ 30 3 3 20 – 4 – – –
Всего по Российской Федерации на 01.01.2019 21 452 1 731 1 488 17 331 – 613 3 19 267
на 01.01.2020 20 819 1 667 1 392 16 800 39 632
на 01.07.2020 20 354 1 612 1 350 16 376 95 632



Приложение 2. Поселения, в которых полномочия представительных органов в 2019 – 2020 гг. осуществлялись сходами граждан

Республика Дагестан

1. Село Ухул Ахтынского района.

Республика Ингушетия

2. Сельское поселение Бейни Джейрахского района.

Карачаево-Черкесская Республика

3. Загеданское сельское поселение Урупского района.

Республика Коми

4. Сельское поселение Крутоборка Усть-Куломского района.

Республика Саха (Якутия)

5. Сельское поселение «Быягнырский наслег» Аллаиховского улуса (района).
6. Сельское поселение «Утаинский эвенский национальный наслег» Верхнеколымского улуса (района).
7. Сельское поселение «Барыласский наслег» Верхоянского района.
8. Сельское поселение «Дойдунский наслег» Мегино-Кангаласского улуса (района).
9. Сельское поселение «Тыллыминский 2-й наслег» Мегино-Кангаласского улуса (района).
10. Сельское поселение «Фрунзенский наслег» Намского улуса (района).
11. Сельское поселение «Нахаринский наслег» Сунтарского улуса (района).
12. Сельское поселение «Тенкинский наслег» Сунтарского улуса (района).
13. Сельское поселение «Толонский наслег» Сунтарского улуса (района).
14. Сельское поселение «Туойдахский наслег» Сунтарского улуса (района).
15. Сельское поселение «Охот-Перевозовский наслег» Томпонского района.
16. Сельское поселение «Уяндинский эвенский национальный наслег» Усть-Янского улуса (района).
17. Сельское поселение «Юкагирский национальный (кочевой) наслег» Усть-Янского улуса (района).

Республика Северная Осетия – Алания

18. Горно-Карцинское сельское поселение Алагирского района.
19. Нарское сельское поселение Алагирского района
20. Цейское сельское поселение Алагирского района.

Республика Татарстан

21. Городское поселение Иннополис Верхнеуслонского района.

Республика Тыва

22. Сельское поселение Тоолайлыг Монгун-Тайгинского кожууна.
23. Сельское поселение Балыктыг Тере-Хольского кожууна.
24. Сельское поселение Каргы Тере-Хольского кожууна.
25. Сельское поселение Эми Тере-Хольского кожууна.
26. Сельское поселение Чазылары Тоджинского кожууна.

Чеченская Республика

27. Хойское сельское поселение Веденского района.
28. Ярыш-Мардинское сельское поселение Грозненского района.
29. Баулойское сельское поселение Итум-Калинского района.
30. Моцкаройское сельское поселение Итум-Калинского района.
31. Тусхаройское сельское поселение Итум-Калинского района.
32. Бутинское сельское поселение Шаройского района.
33. Кесалойское сельское поселение Шаройского района.
34. Хуландойское сельское поселение Шаройского района.
35. Цесинское сельское поселение Шаройского района.
36. Чайринское сельское поселение Шаройского района.
37. Шикаройское сельское поселение Шаройского района.

Алтайский край

38. Бугрышихинский сельсовет Курьинского района.

Забайкальский край

39. Сельское поселение Належнинское Кыринского района.
40. Сельское поселение Баляга-Кантагарское Петровск-Забайкальского района.
41. Сельское поселение Усть-Начинское Сретенского района.

Красноярский край

42. Успенский сельсовет Ирбейского района.
43. Захаровский сельсовет Казачинского района.
44. Новочернореченский сельсовет Козульского района.
45. Васильевский сельсовет Ужурского района.
46. Сельское поселение «Поселок Кузьмовка» Эвенкийского муниципального района.
47. Сельское поселение «Поселок Муторай» Эвенкийского муниципального района.
48. Сельское поселение «Поселок Оскоба» Эвенкийского муниципального района.
49. Сельское поселение «Поселок Ошарово» Эвенкийского муниципального района.
50. Сельское поселение «Поселок Чемдальск» Эвенкийского муниципального района.
51. Сельское поселение «Поселок Учами» Эвенкийского муниципального района.
52. Сельское поселение «Село Мирюга» Эвенкийского муниципального района.

Иркутская область

53. Бубновское сельское поселение Киренского района (упразднено в марте 2019 года)
54. Коршуновское сельское поселение Киренского района.
55. Небельское сельское поселение Киренского района.

Приморский край

56. Горненское сельское поселение Кировского района.

Хабаровский край

57. Бойцовское сельское поселение Бикинского муниципального района.
58. Сельское поселение «Село Новоильиновка» Комсомольского муниципального района.
59 Сельское поселение «Село Орель-Чля» Николаевского муниципального района.
60. Сельское поселение «Село Удинск» муниципального района имени Полины Осипенко.
61. Сельское поселение «Село Тором» Тугуро-Чумиканского муниципального района.
62. Сельское поселение «Село Алгазея» Тугуро-Чумиканского муниципального района.
63. Наумовское сельское поселение Хабаровского муниципального района.
64. Сельское поселение «Село Петропавловка» Хабаровского муниципального района.
65. Сельское поселение «Село Челны» Хабаровского муниципального района.
66. Улика-Национальное сельское поселение Хабаровского муниципального района.

Калужская область

67. Сельское поселение «Деревня Снопот» Спас-Денемского района.
68. Сельское поселение «Село Слобода» Хвастовичского района.
69. Сельское поселение «Село Ловать» Хвастовичского района.

Новосибирская область

70. Филошенский сельсовет Венгеровского района.
71. Потюкановский сельсовет Северного района.

Приложение 3. Способы формирования представительных органов муниципальных районов
(по состоянию на 1 марта 2020 г.)

Способы формирования представительных органов муниципальных районов
предусмотренные законами субъектов Российской Федерации установленные уставами муниципальных районов фактические применявшиеся при формировании действующих составов
Центральный федеральный округ
Белгородская область Делегирование Делегирование Делегирование
Брянская область Выборы Выборы Выборы
Владимирская область Выборы Выборы Выборы
Воронежская область На усмотрение районов 19 районов – выборы
12 районов – делегирование 19 – выборы
12 – делегирование
Ивановская область На усмотрение районов Делегирование Делегирование
Калужская область 18 районов – выборы
6 районов – делегирование 18 районов – выборы
6 районов – делегирование 18 – выборы
6 – делегирование
Костромская область Делегирование Делегирование Делегирование
Курская область Выборы Выборы Выборы
Липецкая область Делегирование Делегирование Делегирование
Московская область Нет муниципальных районов.
Орловская область Делегирование Делегирование Делегирование
Рязанская область Делегирование Делегирование Делегирование
Смоленская область Выборы Выборы Выборы
Тамбовская область Делегирование Делегирование Делегирование
Тверская область Выборы
(при соответствии района установленному критерию: более 20 процентов доходов районных бюджетов – субвенции) Выборы Выборы
Тульская область Делегирование Делегирование Делегирование
Ярославская область Делегирование Делегирование Делегирование
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия Делегирование Делегирование Делегирование
Республика Коми Выборы
(при соответствии района хотя бы одному из следующих критериев: осуществление районом делегированных государственных полномочий и иных определенных законом функций, расположение в районе судов и территориальных органов исполнительной власти) Выборы Выборы
Архангельская область На усмотрение районов Выборы Выборы
Вологодская область Делегирование Делегирование Делегирование
Калининградская область нет муниципальных районов
Ленинградская область Делегирование Делегирование Делегирование
Мурманская область 2 района – выборы
3 района – делегирование 2 района – выборы
3 района – делегирование 2 района – выборы
3 района – делегирование
Новгородская область Делегирование Делегирование Делегирование
Псковская область Выборы Выборы Выборы
Ненецкий автономный округ Выборы Выборы Выборы
Южный федеральный округ
Республика Адыгея Выборы Выборы Выборы
Республика Калмыкия Выборы Выборы Выборы
Республика Крым Делегирование Делегирование Делегирование
Краснодарский край Выборы Выборы Выборы
Астраханская область На усмотрение районов 10 районов – выборы
1 районов – делегирование 10 районов – выборы
1 район – делегирование
Волгоградская область Делегирование Делегирование Делегирование
Ростовская область Делегирование Делегирование Делегирование
Северо-Кавказский федеральный округ
Республика Дагестан Делегирование Делегирование Делегирование
Республика Ингушетия Делегирование Делегирование Делегирование
Кабардино-Балкарская Республика Делегирование Делегирование Делегирование
Карачаево-Черкесская Республика Выборы Выборы Выборы
Республика Северная Осетия – Алания Выборы Выборы Выборы
Чеченская Республика Выборы Выборы Выборы
Ставропольский край Делегирование Делегирование Делегирование
Приволжский федеральный округ
Республика Башкортостан Выборы Выборы Выборы
Республика Марий Эл На усмотрение районов Делегирование Делегирование
Республика Мордовия На усмотрение районов 16 районов – выборы
6 районов – делегирование 16 районов – выборы
6 районов – делегирование
Республика Татарстан Делегирование
(при соответствии района хотя бы одному из следующих критериев: осуществление районом делегированных государственных полномочий, расположение в районе судов и территориальных органов исполнительной власти) Делегирование Делегирование
Удмуртская Республика Выборы
(при соответствии района хотя бы одному из следующих критериев: осуществление районом делегированных государственных полномочий, расположение в районе судов и территориальных органов исполнительной власти) Выборы Выборы
Чувашская Республика - Чувашия Выборы Выборы Выборы
Пермский край Выборы Выборы Выборы
Кировская область Выборы Выборы Выборы
Нижегородская область Делегирование
(при соответствии района хотя бы одному из следующих критериев: осуществление районом делегированных государственных полномочий, расположение в районе военных и опасных производственных объектов) Делегирование Делегирование
Оренбургская область Выборы Выборы Выборы
Пензенская область Выборы Выборы Выборы
Самарская область Делегирование Делегирование Делегирование
Саратовская область На усмотрение 3 районов – выборы
35 районов – делегирование 3 района – выборы
35 районов – делегирование
Ульяновская область Делегирование Делегирование Делегирование
Уральский федеральный округ
Курганская область Выборы Выборы 23 района – выборы
1 район – делегирование
Свердловская область Выборы Выборы Выборы
Тюменская область На усмотрение районов 4 района – выборы
16 районов – делегирование 4 района – выборы
16 районов – делегирование
Челябинская область Выборы 26 районов – выборы
1 район – делегирование 24 района – выборы
3 района – делегирование
Ханты-Мансийской автономный округ – Югра На усмотрение 5 районов – выборы
4 района – делегирование 5 районов – выборы
4 районов – делегирование
Ямало-Ненецкий автономный округ Выборы Выборы Выборы
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай Выборы Выборы Выборы
Республика Тыва Выборы Выборы Выборы
Республика Хакасия Выборы Выборы Выборы
Алтайский край 11 районов – выборы
(при соответствии района установленному критерию: более половины жителей района проживают в одном из поселений)
48 районов (остальные) –
на усмотрение районов 50 районов – выборы
9 районов – делегирование 50 районов – выборы
9 районов – делегирование
Красноярский край Выборы Выборы Выборы
Иркутская область Выборы Выборы Выборы
Кемеровская область - Кузбасс Выборы Выборы Выборы
Новосибирская область На усмотрение районов 27 районов – выборы
3 района – делегирование 27 районов – выборы
3 района – делегирование
Омская область Выборы Выборы Выборы
Томская область Выборы Выборы Выборы
Дальневосточный федеральный округ
Республика Бурятия На усмотрение районов 20 районов – выборы
1 район – делегирование 20 районов – выборы
1 район – делегирование
Республика Саха (Якутия) Выборы Выборы Выборы
Забайкальский край Выборы Выборы Выборы
Камчатский край 2 района – выборы
(при соответствии района установленному критерию: район состоит из двух поселений)
9 районов (остальные) – делегирование 2 района – выборы
9 районов – делегирование 2 района – выборы
9 районов – делегирование
Приморский край Выборы Выборы Выборы
Хабаровский край Выборы Выборы Выборы
Амурская область На усмотрение районов Выборы Выборы
Магаданская область Нет муниципальных районов.
Сахалинская область Нет муниципальных районов.
Еврейская автономная область Выборы Выборы Выборы
Чукотский автономный округ Выборы Выборы Выборы



Приложение 4. Способы избрания глав муниципальных районов,
муниципальных и городских округов,
и их место в системе органов местного самоуправления
(по состоянию на 1 марта 2020 г.)

Способы избрания глав муниципальных образований (в т.ч. по видам)
и их место в системе органов местного самоуправления
в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований
в разрезе субъектов Российской Федерации, в т.ч. в муниципальных районах в муниципальных и городских округах
Центральный федеральный округ
Белгородская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Брянская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Владимирская область по закону Главы-председатели,
избираемые из депутатов. г. Владимир, ЗАТО Радужный – конкурсная система; остальные округа – главы-администраторы, избираемые на выборах, либо конкурсная система
(на усмотрение округов).
по уставам г. Гусь-Хрустальный, г. Муром – главы-администраторы, избираемые на выборах; г. Ковров – конкурсная система.
Воронежская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение районов и округов.
по уставам 15 районов – главы-председатели, избираемые из депутатов;
16 районов – конкурсная система. г. Воронеж – конкурсная система;
г. Борисоглебск, г. Нововоронеж – главы-председатели, избираемые из депутатов.
Ивановская область Конкурсная система.
Калужская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Костромская область по закону Способ избрания на усмотрение районов, в случае избрания из депутатов – главы-председатели. г. Кострома – глава-председатель, избираемый из депутатов;
остальные округа – способ избрания на усмотрение округов, в случае избрания из депутатов – глава-председатель.
по уставам 20 районов – главы-администраторы, избираемые на выборах;
2 района – главы-председатели, избираемые из депутатов;
1 район – конкурсная система. г. Кострома – глава-председатель, избираемый из депутатов; г. Буй – глава-председатель, избираемый из депутатов;
остальные округа – главы-администраторы, избираемые на выборах.
Курская область по закону Главы-администраторы, избираемые на выборах, либо конкурсная система
(на усмотрение районов). Конкурсная система.
по уставам 7 районов – главы-администраторы, избираемые на выборах
21 район – конкурсная система.
Липецкая область Конкурсная система
Московская область Нет муниципальных районов. Конкурсная система.
Орловская область по закону Главы-председатели из депутатов либо главы-администраторы из депутатов
(на усмотрение районов и округов).
по уставам 4 района – главы-председатели, избираемые из депутатов;
20 районов – главы-администраторы, избираемые из депутатов; г. Орел – глава-председатель, избираемый
из депутатов; г. Ливны, г. Мценск – главы-администраторы, избираемые из депутатов.
Рязанская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Смоленская область Конкурсная система.
Тамбовская область Конкурсная система.
Тверская область по закону Конкурсная система (для районов, в которых более 20 процентов доходов бюджетов составляют субвенции).
г. Тверь, 2 ЗАТО, другие городские и муниципальные округа (для округов, в которых более 20 процентов доходов бюджетов составляют субвенции) – конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Тульская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Ярославская область по закону Конкурсная система. г. Ярославль – конкурсная система;
остальные округа – главы-администраторы, избираемые на выборах, или конкурсная система
(на усмотрение округов).
по уставам г. Ярославль, г. Переславль-Залесский – конкурсная система
г. Рыбинск – глава-администратор, избираемый на выборах;
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия по закону Конкурсная система. Главы-председатели, избираемые
из депутатов, либо конкурсная система
(на усмотрение округов).
по уставам Конкурсная система.
Республика Коми Конкурсная система.
Архангельская область Конкурсная система.
Вологодская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Калининградская область Нет муниципальных районов. г. Калининград – конкурсная система;
остальные округа – главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Ленинградская область по закону Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Глава-председатель, избираемый из депутатов либо глава-администратор из депутатов (на усмотрение округа)
по уставам Глава-администратор,
избираемый из депутатов.
Мурманская область по закону Главы, избираемые из депутатов (статус не указан и остается на усмотрение районов). г. Оленегорск, г. Полярные Зори, 5 ЗАТО – конкурсная система; остальные округа – главы, избираемые из депутатов (статус остается на усмотрение округов).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Ковдорский округ – глава-администратор, избираемый из депутатов; остальные городские округа – главы-председатели, избираемые из депутатов.
Новгородская область Конкурсная система.
Псковская область Главы-администраторы,
избираемые на выборах. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Ненецкий автономный округ Глава-председатель,
избираемый из депутатов. Конкурсная система.
Южный федеральный округ
Республика Адыгея Конкурсная система.
Республика Калмыкия Конкурсная система. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Республика Крым Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Краснодарский край Конкурсная система.
Астраханская область по закону Способ избрания и статус глав
на усмотрение районов. г. Астрахань – глава-председатель, избираемый из депутатов;
ЗАТО Знаменск – конкурсная система.
по уставам 9 районов – главы-администраторы, избираемые на выборах;
2 района – главы-председатели, избираемые из депутатов.
Волгоградская область Конкурсная система.
Ростовская область Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Северо-Кавказский федеральный округ
Республика Дагестан Конкурсная система.
Республика Ингушетия Конкурсная система.
Кабардино-Балкарская Республика по закону Главы, избираемые из депутатов (статус не указан и остается на усмотрение районов).
по уставам Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Карачаево-Черкесская Республика Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Республика Северная Осетия – Алания Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Чеченская Республика Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Ставропольский край Конкурсная система.
Приволжский федеральный округ
Республика Башкортостан Главы-председатели,
избираемые из депутатов. ЗАТО Октябрьский – конкурсная система;
остальные округа – главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Республика Марий Эл по закону Способ избрания на усмотрение районов и округов,
в случае избрания из депутатов – главы-председатели.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Республика Мордовия Конкурсная система.
Республика Татарстан по закону Главы-председатели,
избираемые из депутатов
(по группе критериев: делегированные государственные полномочия, места пребывания мировых судей и др.). г. Казань – глава-председатель, избираемый из депутатов; остальные округа (г. Набережные Челны) – главы-председатели, избираемые из депутатов (по группе критериев, аналогичной тем, которые установлены для районов).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Удмуртская Республика по закону Главы-администраторы из депутатов либо конкурсная система
на усмотрение районов
(по группе критериев: делегированные государственные полномочия, места пребывания мировых судей и др.). г. Ижевск и другие городские округа
(по группе критериев: делегированные государственные полномочия, места пребывания мировых судей и др.) – главы-администраторы из депутатов либо конкурсная система на усмотрение районов.
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Чувашская Республика – Чувашия по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов, либо главы-председатели, избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Пермский край по закону Конкурсная система (по 2 критериям: делегированные государственные полномочия и расположение судов) ЗАТО Звездный и другие городские округа (по 2 критериям: делегированные государственные полномочия и расположение судов) – конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Кировская область по закону Конкурсная система. г. Киров, г. Кирово-Чепецк (по критерию: от 50 тысяч жителей) – главы-председатели из депутатов;
ЗАТО Первомайский и другие округа
(по критерию: менее 50 тысяч жителей) – конкурсная система.
по уставам г. Киров, г. Кирово-Чепецк – главы-председатели, избираемые из депутатов;
остальные округа – конкурсная система
Нижегородская область по закону Конкурсная система (по группе критериев: делегированные государственные полномочия, расположение территориальных органов власти, военных объектов, опасных объектов, зона экологического бедствия и др.). г. Нижний Новгород, ЗАТО Саров, другие округа (по группе критериев, аналогичной тем, которые установлены для районов) – конкурсная система.
по уставам 23 округа – главы-председатели, избираемые из депутатов;
14 округа – конкурсная система. 5 округов – главы-председатели, избираемые из депутатов;
10 округов – конкурсная система.
Оренбургская область по закону Конкурсная система
(по 2 критериям: делегированные государственные полномочия, получение дотаций из областного фонда финансовой поддержки). г. Оренбург, ЗАТО Комаровский, другие округа (по 2 критериям: делегированные государственные полномочия, получение дотаций из областного фонда финансовой поддержки) – конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Пензенская область Главы-председатели,
избираемые из депутатов. ЗАТО Заречный – конкурсная система;
остальные округа – главы-председатели, избираемые из депутатов.
Самарская область Конкурсная система.
Саратовская область Конкурсная система.
Ульяновская область Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Конкурсная система.
Уральский федеральный округ
Курганская область Конкурсная система
Свердловская область Конкурсная система
(по критерию: высокая степень концентрации государственных полномочий). г. Екатеринбург, 4 ЗАТО и еще 63 округа
(по критерию: высокая степень концентрации государственных полномочий) – конкурсная система.
Тюменская область по закону Главы, избираемые из депутатов (статус на усмотрение районов),
либо конкурсная система г. Тюмень – конкурсная система
Остальные округа – главы-председатели, (статус на усмотрение районов), либо конкурсная система.
по уставам 5 районов – главы-председатели, избираемые из депутатов;
15 районов – конкурсная система. Конкурсная система.
Челябинская область по закону Конкурсная система.
по уставам
Ханты-Мансийской автономный округ – Югра по закону Главы-администраторы, избираемые из депутатов, либо конкурсная система
(на усмотрение районов и округов).
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Ямало-Ненецкий автономный округ Конкурсная система.
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай Конкурсная система.
Республика Тыва по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение районов и округов.
по уставам Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Республика Хакасия Главы-администраторы, избираемые на выборах.
Алтайский край по закону Конкурсная система
(при наделении района
5 и более делегированными государственными полномочиями). ЗАТО Сибирский и прочие городские округа (при наделении района 5 и более делегированными государственными полномочиями) – конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Красноярский край Конкурсная система.
Иркутская область Главы-администраторы,
избираемые на выборах г. Иркутск – конкурсная система;
остальные округа – главы-администраторы, избираемые на выборах.
Кемеровская
область – Кузбасс по закону Конкурсная система (при наделении района или округа государственными полномочиями); остальные – главы-администраторы, избираемые на выборах, или конкурсная система (по усмотрению районов и округов).
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Новосибирская область Конкурсная система. г. Новосибирск, р.п. Кольцово – главы-администраторы, избираемые на выборах;
остальные округа – конкурсная система
Омская область Конкурсная система.
Томская область Конкурсная система. г. Томск – глава-администратор,
избираемый на выборах;
остальные округа – конкурсная система.
Дальневосточный федеральный округ
Республика Бурятия по закону Главы, избираемые на выборах
(со статусом на усмотрение районов)
либо конкурсная система. г. Улан-Удэ – глава-администратор,
избираемый на выборах; остальные
(г. Северобайкальск) – главы, избираемые на выборах (со статусом на усмотрение районов) либо конкурсная система.
по уставам 9 районов – главы-администраторы, избираемые на выборах;
12 районов – конкурсная система. Главы-администраторы,
избираемые на выборах.
Республика Саха (Якутия) Главы-администраторы, избираемые на выборах.
Забайкальский край Конкурсная система. г. Чита – глава-председатель,
избираемый из депутатов; остальные
3 городских округа – конкурсная система.
Камчатский край Конкурсная система.
Приморский край Конкурсная система.
Хабаровский край Главы-администраторы, избираемые на выборах.
Амурская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение районов и округов.
по уставам 3 районов – главы-администраторы,
избираемые на выборах;
17 районов – конкурсная система. 4 округов – главы-администраторы,
избираемые на выборах;
5 округов – конкурсная система.
Магаданская область Нет муниципальных районов. Конкурсная система.

Сахалинская область Нет муниципальных районов. Конкурсная система
(по группе критериев: более 80 делегированных областных государственных полномочий; районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, сейсмические районы).
Еврейская автономная область Конкурсная система.
Чукотский автономный округ Главы-администраторы, избираемые на выборах.


Приложение 5. Способы избрания глав городских и сельских поселений
и их место в системе органов местного самоуправления
(по состоянию на 1 марта 2020 г.)

Способы избрания глав муниципальных образований (в т.ч. по видам)
и их место в системе органов местного самоуправления в соответствии с законами субъектов Российской Федерации
и уставами муниципальных образований
в разрезе субъектов Российской Федерации, в т.ч. в городских поселениях в сельских поселениях
Центральный федеральный округ
Белгородская область по закону Главы, избираемые на выборах или из депутатов
(со статусом на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Брянская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают главы-председатели, избираемые из депутатов.
Владимирская область по закону Главы, избираемые на выборах или из депутатов
(со статусом на усмотрение поселений).
по уставам Глава г.п. Собинка – глава-администратор, избираемый населением;
остальные 25 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Воронежская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 5 поселений – главы-председатели, избираемые на выборах;
17 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
6 поселений – конкурсная система. Преобладают главы-совместители, избираемые из депутатов, и главы-совместители, избираемые на выборах.
Ивановская область по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района);
остальные поселения – на усмотрение самих поселений.
по уставам 15 поселений (районные центры) – главы-председатели,
избираемые из депутатов;
9 поселений – конкурсная система Конкурсная система.
Калужская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (для поселений, насчитывающих более 8 тысяч жителей); остальные – главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. 3 поселения – сходы;
остальные 249 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов.
Костромская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 9 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
3 поселения (Кологрив, Макарьев, Солигалич) – главы-председатели; избираемые из депутатов. Главы-совместители,
избираемые на выборах.
Курская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 3 поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах;
24 – конкурсная система. Конкурсная система.
Липецкая область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Конкурсная система.
Московская область по уставам Нет ни городских, ни сельских поселений.
Орловская область по закону Главы, избираемые на выборах или из депутатов
(со статусом на усмотрение поселений).
по уставам 1 поселение (Знаменка) – глава-администратор, избираемый на выборах;
3 поселения (Болхов, Верховье, Хомутово) – главы-председатели, избираемые на выборах. Преобладают главы-совместители, избираемые из депутатов.
Рязанская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 7 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
22 поселения – главы-председатели, избираемые из депутатов Преобладают главы-совместители
и главы-администраторы,
избираемые на выборах
Смоленская область по закону Конкурсная система (по системе критериев: от 2 делегированных
государственных полномочий, расположение государственных предприятий и учреждений, судов)
Главы-председатели, избираемый из депутатов либо на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Главы-председатели, избираемые из депутатов (при сочетании вышеуказанных критериев с возложением полномочий администрации поселения на администрацию района).
Главы, избираемые на выборах
либо конкурсная система по усмотрению поселений (для остальных поселений). Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 19 поселений (районные центры) – главы-председатели, избираемые из депутатов;
4 поселения – конкурсная система. 4 поселения (Глинковское, Ершичское, Темкинское, Угранское) – главы-председатели, избираемые из депутатов;
129 – главы-совместители, избираемые из депутатов
Тамбовская область по закону Главы, избираемые на выборах или из депутатов
(со статусом на усмотрение поселений).
по уставам 2 поселения (п. Мучкапский,
п. Сосновский) – главы-администраторы, избираемые на выборах;
1 поселение (п. Инжавинский) –
глава-администратор, избираемый
из депутатов;
остальные 10 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов Преобладают главы-совместители, избираемые на выборах и из депутатов.
Тверская область по закону Конкурсная система
(для районных центров).
Главы-председатели, избираемые
из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения
на администрацию района).
Остальные – на усмотрение поселений. Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 13 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
23 – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу, и главы-совместители, избираемые из депутатов.
Тульская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района);
остальные главы – на усмотрение поселений.
по уставам Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Ярославская область по закону Конкурсная система
(для районных центров).
Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные – главы-администраторы, избираемые на выборах, или главы-председатели, избираемые из депутатов (на усмотрение поселений) Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные – главы-администраторы, избираемые на выборах, или главы-председатели, избираемые из депутатов
(на усмотрение поселений).
по уставам 1 поселение – глава-администратор, избираемый на выборах;
1 поселение (г. Тутаев) – глава-председатель, избираемый из депутатов;
8 поселений – конкурсная система Преобладают главы-совместители
и главы-администраторы,
избираемые на выборах
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные – на усмотрение поселений.
по уставам 9 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
1 поселение (г. Кемь) – глава-председатель, избираемый на выборах;
11 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
1 поселение – конкурсная система Преобладают главы-администраторы, избираемые на выборах.
Республика Коми по закону Главы-председатели, избираемые
из депутатов (по группе критериев: делегированные гос. полномочия, возложение на поселения отдельных публичных функций, расположение
гос. предприятий и учреждений, судов, районных центров).
Остальные поселения – главы, избираемые на выборах или из депутатов со статусом
на усмотрение поселений. Главы-председатели, избираемые
на выборах или из депутатов.
по уставам Главы-председатели, избираемые
из депутатов. Преобладают главы-совместители, избираемые из депутатов.
Архангельская область по закону Конкурсная система
(по группе критериев: делегированные гос. полномочия, возложение на поселения отдельных публичных функций; расположение гос. предприятий и учреждения, судов,
административных центров районов,
и перечню из 15 поселений).
Главы-председатели, избираемые
из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения
на администрацию района). Главы-председатели, избираемые
из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения
на администрацию района).
Остальные поселения – глава-администратор или глава-совместитель, избираемый на выборах,
либо конкурсная система.
по уставам 5 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
15 поселений – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Вологодская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (по группе критериев: город областного или районного значения, административные центры районов).
Остальные поселения: главы-председатели, избираемые из депутатов или главы-администраторы,
избираемые на выборах. Избираемые на выборах главы-совместители или главы-администраторы либо избираемые из депутатов главы-совместители или главы-председатели.

по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Калининградская область Нет ни городских, ни сельских поселений.
Ленинградская область по закону Избираемые депутатами главы-председатели или главы-администраторы (для районных центров).
Остальные поселения – главы, избираемые из депутатов либо на выборах (на усмотрение поселений). Главы, избираемые из депутатов
или на выборах
(со статусом на усмотрение поселений)
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают главы-председатели, избираемые из депутатов.
Мурманская область по закону Главы, избираемые из депутатов
(по группе критериев: погранзона, территории регламентированного посещения иностранцев, административные центры районов).
Остальные поселения – главы, избираемые на выборах или из депутатов. Главы, избираемые на выборах
или из депутатов (со статусом на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. 4 поселения – главы-председатели, избираемые из депутатов;
6 поселений – главы-совместители, избираемые из депутатов.
Новгородская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района);
остальные поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах.
по уставам 14 поселений (районные центры) – главы-председатели, избираемые
из депутатов;
5 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах. Преобладают главы-совместители, избираемые на выборах.
Псковская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Ненецкий автономный округ по закону Глава-администратор, избираемый на выборах, из депутатов или по конкурсу.
Глава-председатель, избираемый из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района). Главы-администраторы либо главы-совместители, избираемые на выборах, или конкурсная система.
по уставам Глава-администратор,
избираемый на выборах. Главы-совместители,
избираемые на выборах.
Южный федеральный округ
Республика Адыгея по закону Главы-администраторы, избираемые
на выборах, или конкурсная система. Главы-администраторы либо главы-совместители, избираемые на выборах, или конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Конкурсная система.
Республика Калмыкия по закону Главы-администраторы, избираемые на выборах, или конкурсная система
(на усмотрение поселений).
по уставам Конкурсная система. 1 поселение (Яшалтинское) – глава-председатель, избираемый из депутатов;
остальные 110 поселений –
конкурсная система.
Республика Крым по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Краснодарский край по закону Конкурсная система (для районных центров)
Остальные поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах
по уставам 19 поселений (районные центры) – конкурсная система;
11 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах. Преобладают избираемые на выборах главы-администраторы и главы-совместители, в районных центрах применяется конкурсная система.
Астраханская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 1 поселение (р.п. Лиманский) – глава-председатель, избираемый на выборах;
7 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
3 поселения – главы-председатели, избираемые из депутатов. Преобладают избираемые на выборах главы-совместители
и главы-администраторы.
Волгоградская область по закону Конкурсная система
(по группе критериев: расположение территориальных органов власти, судов, адм. центров районов).
Главы-председатели, избираемые
из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения
на администрацию района).
Остальные поселения – главы, избираемые на выборах
(со статусом на усмотрение поселений) либо конкурсная система. Главы, избираемые на выборах
(со статусом на усмотрение поселений), или конкурсная система.
по уставам 6 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
23 поселения – конкурс. Преобладают главы-совместители, избираемые на выборах.
Ростовская область по закону Из депутатов, председатель
(по списку из 14 поселений).
Остальные 3 поселения –
главы, избираемые на выборах
или из депутатов (со статусом на усмотрение поселений). Главы, избираемые на выборах
или из депутатов (со статусом на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Северо-Кавказский федеральный округ
Республика Дагестан по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 6 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
1 поселение – глава-администратор, избираемый из депутатов. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу, и главы-совместители, избираемые на выборах.
Республика Ингушетия по закону нет городских поселений Способ избрания и статус глав
на усмотрение поселений.
по уставам 1 поселение – сход,
остальные 35 поселений –
конкурсная система
Кабардино-Балкарская Республика по закону Главы, избираемые из депутатов или на выборах
(со статусом на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Карачаево-Черкесская Республика по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов. Главы-председатели либо главы-совместители, избираемые на выборах или из депутатов.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Республика Северная Осетия – Алания по закону Главы-председатели либо главы-администраторы, избираемые на выборах или из депутатов. Глава-председатели, избираемый на выборах или из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
по уставам 1 поселение (г. Дигора) – глава-администратор, избираемый на выборах;
2 поселения (г. Ардон, г. Моздок – главы-администраторы,
избираемые из депутатов;
2 поселения (г. Алагир, г. Беслан) – главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают избираемые на выборах главы-совместители
и главы-администраторы.
Чеченская Республика по закону Главы-председатели либо главы-администраторы,
избираемые на выборах или из депутатов.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. 11 поселений – сходы,
остальные 202 поселения – главы-председатели, избираемые из депутатов.
Ставропольский край по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов либо на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах или по конкурсу. Главы-председатели, избираемые из депутатов либо на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы-администраторы или главы-совместители, избираемые на выборах, либо конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Приволжский федеральный округ
Республика Башкортостан по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (для районных центров).
Остальные поселения – главы-председатели либо главы-администраторы, избираемые на
выборах либо из депутатов
(на усмотрение поселений). Главы-председатели, главы-администраторы либо главы-совместители, избираемые на
выборах либо из депутатов
(на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Республика Марий Эл по закону Способ избрания глав, а также статус глав, избираемых на выборах – на усмотрение поселений; главы, избираемые из депутатов, являются депутатами-председателями.
по уставам Главы-председатели, избираемые из депутатов.
Республика Мордовия по закону Главы избираемые на выборах или из депутатов (статус на усмотрение поселений).
Главы-председатели, избираемые из депутатов либо на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Республика Татарстан по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (по группе критериев: делегированные государственные полномочия, расположение районного центра, место пребывания мирового судьи); остальные поселения – главы, избираемые на выборах или из депутатов (со статусом на усмотрение поселений). Главы, избираемые на выборах
или из депутатов (со статусом
на усмотрение поселений).
по уставам 43 поселения – главы-председатели, избираемые из депутатов;
1 поселение (Иннополис) – сход. Преобладают главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Удмуртская Республика по закону Главы-администраторы, избираемые
из депутатов либо по конкурсу
(на усмотрение поселения) по группе критериев (делегированные государственные полномочия, расположение судов, территориальных органов власти, районных центров).
В случае невыполнения критериев – способ избрания и статус глав
на усмотрение поселений. Способ избрания и статус глав
на усмотрение поселений.
по уставам Камбарское – глава-администратор, избираемый из депутатов. Преобладают главы-совместители, избираемые из депутатов,
и главы-администраторы,
избираемые по конкурсу.
Чувашская Республика – Чувашия по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Конкурсная система.
Пермский край по закону Нет городских поселений. Главы-председатели, избираемые из депутатов или на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 3 поселения – главы-совместители, избираемые из депутатов;
62 – поселения конкурсная система.
Кировская область по закону Главы-администраторы, избираемые на выборах, либо главы-председатели, избираемые из депутатов, либо конкурсная система. Главы-совместители, избираемые на выборах, либо конкурсная система.
по уставам 11 поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах;
1 поселение – глава-председатель, избираемый из депутатов;
34 поселения – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Нижегородская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (по группе из 8 критериев: районные центры, границы регионов, население от 3 тысяч жителей, межмуниципальная инфраструктура, делегированные полномочия, военные объекты, опасные производственные объекты и др.); остальные поселения – способ избрания и статус глав на усмотрение поселений. Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают главы-председатели
и главы-совместители,
избираемые из депутатов.
Оренбургская область по закону Нет городских поселений. Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Пензенская область по закону Главы-председатели,
избираемые из депутатов (для поселений от 20 тысяч жителей); остальные – главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов (на усмотрение поселений). Выборы, председатель
либо из депутатов, председатель
(на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Самарская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов или на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы, избираемые из депутатов или на выборах
(статус на усмотрение поселений).
по уставам Конкурсная система. 1 поселение (Кинель-Черкасское) – глава-председатель, избираемый из депутатов; остальные 283 поселения – конкурсная система.
Саратовская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов или на выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы, избираемые из депутатов или на выборах
(статус на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Преобладают главы-совместители
и главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Ульяновская область по закону Главы, избираемые на выборах или из депутатов (статус на усмотрение поселений).
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. Главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Уральский федеральный округ
Курганская область по закону Избираемые на выборах главы-администраторы или главы-председатели (на усмотрение поселений)
либо конкурсная система. Избираемые на выборах главы-администраторы, главы-председатели или главы-совместители (на усмотрение поселений) либо конкурсная система.
по уставам 3 – главы-администраторы, избираемые на выборах;
10 поселений – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Свердловская область по закону Избираемые на выборах главы-администраторы или главы-председатели (на усмотрение поселений)
либо конкурсная система. Избираемые на выборах главы-администраторы, главы-председатели или главы-совместители (на усмотрение поселений) либо конкурсная система.
по уставам Конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу и на выборах.
Тюменская область по закону Нет городских поселений. Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района). Остальные поселения – конкурс либо иной способ избрания глав (на усмотрение поселения).
по уставам 16 поселений (районные центры) главы-председатели, избираемые из депутатов; остальные 258 поселений –
конкурсная система.
Челябинская область по закону Конкурсная система по группе критериев (сопоставимость с городскими округами по степени концентрации государственных функций, расположение в зоне экологического бедствия, природных пожаров или гидродинамической опасности) и перечню из 27 поселений.
Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района). Главы-председатели, избираемые из депутатов или на муниципальных выборах (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 3 поселения (Ашинское, Саткинское, Пластовское) – главы-председатели, избираемые из депутатов;
24 поселения – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Ханты-Мансийской автономный округ – Югра по закону Способ избрания глав, а также статус глав, избираемых на выборах (главы-администраторы, главы-председатели) – на усмотрение поселений; главы, избираемые из депутатов, являются депутатами-председателями. Способ избрания глав, а также статус глав, избираемых на выборах
(главы-администраторы, главы-председатели, главы-совместители) –
на усмотрение поселений; главы, избираемые из депутатов, являются депутатами-председателями.
по уставам 23 поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах;
3 поселения (Белоярский, Березово, Излучинск) – главы-председатели, избираемые из депутатов. Преобладают главы-совместители,
избираемые на выборах.
Ямало-Ненецкий автономный округ по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района). Остальные поселения – главы-администраторы, избираемые на выборах. Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района). Остальные поселения – способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 4 поселения (Заполярный, Пангоды, Харп, Уренгой) – главы-администраторы, избираемые на выборах; 2 поселения (Надым, Тарко-Сале) – главы-председатели, избираемые из депутатов. Главы-совместители,
избираемые на выборах.
Сибирский федеральный округ
Республика Алтай по закону Нет городских поселений. Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района). Остальные поселения – главы-председатели либо главы-администраторы, избираемые на выборах или из депутатов
(на усмотрение поселений).
по уставам Преобладают главы-совместители,
избираемые на выборах и из депутатов.
Республика Тыва по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Главы-председатели,
избираемые из депутатов. 5 поселений – сходы; остальные
115 поселений – главы-председатели,
избираемые из депутатов.
Республика Хакасия по закону Главы, избираемые на выборах или из депутатов
(со статусом на усмотрение поселений).
по уставам Главы-администраторы,
избираемые на выборах. Преобладают главы-совместители,
избираемые на выборах.
Алтайский край по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 1 поселение (Степноозерский) – глава-администратор, избираемый из депутатов;
5 поселений – главы-председатели, избираемые из депутатов;
1 поселение (Малиновоозерский) – конкурсная система. Сопоставимое распространение
имеют 4 варианта: главы-совместители
и главы-администраторы, избираемые
на выборах; главы-председатели, избираемые из депутатов;
конкурсная система
Красноярский край по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы, избираемые по конкурсу
или на выборах (статус глав на усмотрение поселений).
по уставам Конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу и главы-совместители, избираемые на выборах.
Иркутская область по закону Главы-администраторы,
избираемые на выборах. Главы-администраторы или главы-совместители, избираемые на выборах.
по уставам Преобладают главы-совместители,
избираемые на выборах.
Кемеровская область – Кузбасс по закону Главы-администраторы, избираемые на выборах или по конкурсу.
по уставам Конкурсная система. 2 поселения (Бековское, Менчерепское) – главы-совместители, избираемые на выборах; остальные 38 поселений – конкурсная система.
Новосибирская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 1 поселение (г. Карасук) – глава-председатель, избираемый из депутатов;
остальные 25 поселений –
конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Омская область по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 1 поселение – глава-администратор, избираемый на выборах;
1 поселение (г. Калачинск) – глава-председатель, избираемый из депутатов;
24 поселения – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Томская область по закону Главы-администраторы, избираемые
на выборах или конкурсная система
(для районных центров).
Остальные поселения –
главы, избираемые на выборах
(статус на усмотрение поселений)
либо конкурсная система. Главы-совместители, избираемые на выборах, либо конкурсная система.
по уставам 2 поселения (Белоярское, Колпашевское) – главы-администраторы, избираемые на выборах; 1 поселение (Асиновское) – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу и главы-совместители, избираемые на выборах.
Дальневосточный федеральный округ
Республика Бурятия по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы, избираемые на выборах
(статус на усмотрение поселений) или по конкурсу.
по уставам 7 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах; 2 поселения (Заиграево, Таксимо) – главы-председатели, избираемые на выборах;
7 поселений – конкурсная система Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу и главы-совместители, избираемые на выборах.
Республика Саха (Якутия) по закону Главы-администраторы,
избираемые на выборах. Главы-администраторы, избираемые
на выборах (для районных центров).
Главы, избираемые из депутатов
(в случае возложения полномочий администрации поселения
на администрацию района). Остальные – главы-администраторы (способ избрания глав на усмотрение поселений).
по уставам Главы-администраторы,
избираемые на выборах. Преобладают главы-совместители,
избираемые на выборах.
Забайкальский край по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 40 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
1 поселение – глава-председатель, избираемый из депутатов,
1 поселение – конкурсная система. Преобладают избираемые на выборах главы-совместители
и главы-администраторы.
Камчатский край по закону Главы-председатели, избираемые из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 3 поселения (Вулканное, Озерновское, Октябрьское) – главы-администраторы, избираемые на выборах;
1 поселение (Елизовское) – глава-председатель, избираемый из депутатов. Преобладают главы-администраторы, избираемые на выборах, и главы-председатели, избираемые из депутатов.
Приморский край по закону Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы-председатели либо главы-администраторы, избираемые на выборах или из депутатов
(на усмотрение поселений). Главы-председатели, избираемые на выборах или из депутатов (в случае возложения полномочий администрации поселения на администрацию района).
Остальные поселения – главы-председатели, главы-администраторы либо главы-совместители, избираемые на выборах или из депутатов
(на усмотрение поселений).
по уставам 19 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
1 поселение – глава-председатель, избираемый на выборах. Преобладают главы-совместители и главы-администраторы, избираемые
на выборах
Хабаровский край по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 15 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах; 1 поселение
(г. Николаевск-на-Амуре) – глава-председатель, избираемый на выборах. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу и главы-совместители, избираемые на выборах.
Амурская область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам 6 поселений – главы-администраторы, избираемые на выборах;
9 поселений – конкурсная система. Преобладают главы-администраторы, избираемые по конкурсу.
Магаданская область нет ни городских, ни сельских поселений
Сахалинская область нет ни городских, ни сельских поселений
Еврейская автономная область по закону Способ избрания и статус глав на усмотрение поселений.
по уставам Конкурсная система Преобладают главы-совместители,
избираемые на выборах и из депутатов.
Чукотский автономный округ по закону Главы-администраторы, избираемые на выборах.
по уставам Главы-администраторы,
избираемые на выборах. 3 поселения (Ваеги, Лаврентия, Лорино) – главы-администраторы,
избираемые на выборах;
остальные 20 поселений – главы-совместители, избираемые на выборах.


Приложение 6. Поселения – административные центры
муниципальных районов, в которых не создаются местные администрации

Поселения – административные центры муниципальных районов,
в которых не создаются местные администрации в связи с возложением их полномочий
на администрации муниципальных районов
Субъекты Российской Федерации Городские поселения Сельские поселения
Центральный федеральный округ
Брянская область 1. Дубровское.
2. Дятьковское.
3. Жуковское.
4. Злынковское.
5. Карачевское.
6. Клетнянское.
7. Климовское.
8. Комаричское.
9. Красногорское.
10. Локотское. 11. Мглинское.
12. Навлинское.
13. Погарское.
14. Почепское.
15. Рогнединское.
16. Севское.
17. Суземское.
18. Суражское.
19. Трубчевское.
20. Унечское. 1. Гордеевское.
2. Жирятинское.
Владимирская область 1. Александров.
2. Вязники.
3. Гороховец.
4. Камешково. 5. Кольчугино.
6. Меленки.
7. Судогда.
8. Юрьев-Польский.
Воронежская область 1. Подгоренское.
Ивановская область 1. Верхнеландеховское.
2. Гаврилово-Посадское.
3. Ильинское.
4. Комскомольское.
5. Лежневское.
6. Лухское.
7. Палехское.
8. Пестяковское. 9. Приволжское.
10. Пучежское.
11. Родниковское.
12. Савинское.
13. Фурмановское.
14. Южское.
15. Юрьевецкое.
Калужская область 1. г. Киров.
2. г. Людиново.
3. г. Медынь. 1. с. Износки.
2. с. Ульяново.
Костромская область 1. г. Кологрив.
2. г. Макарьев.
3. г. Солигалич.
Орловская область 1. Глазуновка.
2. Дмитровск.
3. Долгое.
4. Залегощь.
5. Колпна.
6. Кромы. 7. Малоархангельск.
8. Новосиль.
9. Покровка.
10. Змиёвка.
11. Хотынец.
12. Шаблыкино. 1. Знаменское.
2. Сосковское.
Рязанская область 1. Ермишинское.
2. Кадомское.
3. Милославское.
4. Михайловское.
5. Пителинское.
6. Ряжское. 7. Сапожковское.
8. Сараевское.
9. Спас-Клепиковское.
10. Старожиловское.
11. Чучковское.
Смоленская область 1. Велижское.
2. Вяземское.
3. Гагаринское.
4. Демидовское.
5. Дорогобужское.
6. Духовщинское.
7. Ельнинское.
8. Кардымовское.
9. Краснинское.
10. Монастырщинское. 11. Починковское.
12. Рославльское.
13. Руднянское.
14. Сафоновское.
15. Сычевское.
16. Хиславичское.
17. Холм-Жирковское.
18. Шумячское.
19. Ярцевское. 1. Глинковское.
2. Ершичское.
3. Темкинское.
4. Угранское.
Тамбовская область 1. Знаменский поссовет
2. Уметский поссовет 1. Бондарский сельсовет
Тверская область 1. п. Жарковский.
2. г. Калязин.
3. п. Кесова Гора.
4. г. Красный Холм. 5. п. Максатиха.
6. п. Пено.
7. п. Рамешки.
8. г. Торопец.
Тульская область 1. р.п. Арсеньево.
2. г. Белев.
3. г. Богородицк.
4. г. Венев.
5. р.п. Волово.
6. р.п. Дубна.
7. р.п. Заокский.
8. г. Кимовск.
9. г. Киреевск. 10. р.п. Куркино.
11. р.п. Одоев.
12. г. Плавск.
13. г. Суворов.
14. р.п. Теплое.
15. г. Узловая.
16. р.п. Чернь.
17. г. Щекино.
18. г. Ясногорск. 1. Архангельское (Каменский район).
Ярославская область 1. г. Тутаев.
Северо-Западный федеральный округ
Республика Карелия 1. Беломорское.
2. Калевальское.
3. Кемское.
4. Кондопожское.
5. Лахденпохское.
6. Лоухское. 7. Медвежьегорское.
8. Олонецкое.
9. Питкярантское.
10. Пудожское.
11. Сегежское.
12. Суоярвское.
Республика Коми 1. Печора.
2. Сосногорск. 1. Усть-Цилемское.
Архангельская область 1. Каргопольское.
2. Мезенское.
3. Няндомское. 4. Онежское.
5. Шенкурское. 1. Верхнетоемское.
2. Ильинское.
Вологодская область 1. г. Харовск.
Ленинградская область 1. Бокситогорское.
2. Волосовское.
3. Волховское.
4. Всеволожское.
5. Выборгское.
6. Гатчинское.
7. Кингисеппское.
8. Киришское. 9. Лодейнопольское.
10. Лужское.
11. Подпорожское.
12. Приозерское.
13. Сланцевское.
14. Тихвинское.
15. Тосненское.
Мурманская область 1. Кола.
2. Никель.
3. Умба. 1. Ловозеро.
Новгородская область 1. г .Боровичи.
2. г. Валдай.
3. р.п. Демянск.
4. пгт Крестцы.
5. г. Малая Вишера.
6. г. Окуловка.
7. пгт Парфино. 8. г. Пестово.
9. г. Сольцы.
10. г. Старая Русса.
11. пгт Хвойная.
12. г. Холм.
13. г. Чудово.
14. пгт Шимск. 1. Батецкое.
2. Волот.
3. Любытинское.
4. Маревское.
5. Мошенское.
6. Поддорское.
Южный федеральный округ
Республика Калмыкия 1. Яшалтинское.
Астраханская область 1. г. Камызяк.
2. р.п. Лиманский.
3. г. Харабали.
Волгоградская область 1. Даниловское.
2. Жирновское.
3. Николаевское. 4. Руднянское.
5. Светлоярское.
6. Чернышковское. 1. Алексеевское.

Приволжский федеральный округ
Республика Мордовия 1. Кадошкинское. 1. Атюрьевское.
2. Большеберезниковское.
3. Большеигнатовское.
4. Дубенское.
5. Ельниковское.
6. Кадошкинское.
7. Кочкуровское.
8. Теньгушевское.
Республика Татарстан 1. г. Зеленодольск.
2. г. Менделеевск.
Кировская область 1. Свечинское.
Нижегородская область 1. г. Балахна.
2. г. Городец.
3. г. Кстово. 1. Сеченовский сельсовет.
Самарская область 1. Кинель-Черкасское.
Саратовская область 1. г. Аркадак.
2. г. Аткарск.
3. пгт Базарный Карабулак.
4. г. Балаково.
5. г. Балашов.
6. г. Вольск.
7. р.п. Дергачи.
8. пгт Духовницкое.
9. пгт Екатериновка.
10. г. Ершов.
11. г. Калининск.
12. г. Красноармейск.
13. г. Красный Кут.
14. пгт Лысые Горы. 15. г. Маркс.
16. пгт Новые Бурасы.
17. г. Новоузенск.
18. г. Петровск.
19. г. Пугачев.
20. пгт Романовка.
21. г. Ртищево.
22. пгт Самойловка.
23. пгт. Степное.
24. пгт Татищево.
25. пгт Турки.
26. г. Хвалынск.
27. г. Энгельс. 1. Александрово-Гайское.
2. Балтайское.
3. Воскресенское.
4. Ивантеевское.
5. Питерское.

Ульяновская область 1. Базарносызганское.
2.Барышское.
3.Вешкаймское.
4. г. Инза.
5. Карсунское.
6. Кузоватовское.
7. Майнское.
8. Николаевское.
9. Новоспасское. 10. Павловское.
11. Радищевское.
12. Сенгилеевское.
13. Старокулаткинское.
14. Старомайнское.
15. Сурское.
16. Тереньгульское.
17. Ишеевское.
18. Чердаклинское. 1. Новомалыкинское.
Уральский федеральный округ
Тюменская область 1. Абатское.
2. Армизонское.
3. Аромашевское.
4. Бердюжское.
5. Викуловское.
6. Исетское.
7. Казанское.
8. Нижнетавдинское. 9. Омутнинское.
10. Первовагайское.
11. Сладковское.
12. Сорокинское.
13. Уватское.
14. Упоровское.
15. Юргинское.
16. Ярковское.
Челябинская область 1. Ашинское.
2. Саткинское.
3. Пластовское.
Ханты-Мансийской автономный округ – Югра 1. Березово.
Ямало-Ненецкий автономный округ 1. г. Надым.
2. г. Тарко-Сале.
Сибирский федеральный округ
Алтайский край 1. г. Камень-на-Оби. 1. Михайловский сельсовет.
2. Петропавловский сельсовет.
3. Чарышский сельсовет.
Красноярский край 1. Тюхтетский сельсовет.
Новосибирская область 1. г. Карасук.
Омская область 1. Калачинское. 1. Нижнеомское.
Дальневосточный федеральный округ
Республика Бурятия 1. Поселок Заиграево.
2. Поселок Таксимо. 1. Багдаринское.
Забайкальский край 1. Александро-Заводское.
Камчатский край 1. Никольское.
2. Соболевское.
3. Усть-Камчатское.
4. Эссовское.
5. п. Оссора.
6. с. Тигиль.
7. с. Тиличики.
Хабаровский край 1. г. Николаевск-на-Амуре.

¬
________________________________________________




Авторы-составители: Асочакова М.Е., Жирикова А.А., Колпаков Н.В., Манахова Ю.В., Старовойтова И.В. Тихомиров А.П. (Минюст России), Батышев А.С. (Республика Адыгея), Иртакова Л.А. (Республика Алтай), Жебровский В.А. (Республика Башкортостан), Зундуев Б.М. (Республика Бурятия), Гаджиэменов Ш.Н. (Республика Дагестан), Албаков А.М (Республика Ингушетия), Храмцов А.Н. (Кабардино-Балкарская Республика), Чедырова Э.Л. (Республика Калмыкия), Кузьминова Е.И. (Карачаево-Черкесская Республика), Кошкина Н.В. (Республика Карелия), Крепс Н.М. (Республика Коми), Бахмат В.С. (Республика Крым), Акилбаева С.В. (Республика Марий Эл), Шеметова Е.А. (Республика Мордовия), Алексеева С.Б. (Республика Саха (Якутия)), Дзусов И.И. (Республика Северная Осетия – Алания), Никитина Е.А. (Республика Татарстан), Кара-Сал Л.Ы. (Республика Тыва), Петров А.Д. (Удмуртская Республика), Салата Н.Н. (Республика Хакасия), Якуев А.А. (Чеченская Республика), Горелова В.Н. (Чувашская Республика – Чувашия), Шарапова Е.В. (Алтайский край), Семенов С.В. (Забайкальский край), Пискарева О.В. (Камчатский край), Баранник И.Е. (Краснодарский край), Остыловская Е.А. (Красноярский край), Скрипка Е.И. (Пермский край), Куценкова С.Г. (Приморский край), Литовкин А.Д. (Ставропольский край), Заборовский А.Б. (Хабаровский край), Клер Е.С. (Амурская область), Петрова М.А. (Архангельская область), Дудник Д.Е. (Астраханская область), Скопенко О.Р. (Белгородская область), Казорин А.А. (Брянская область), Фомин М.А. (Владимирская область), Баушкин А.И. (Волгоградская область), Мамина Э.И. (Вологодская область), Романовский А.А. (Воронежская область), Степанова И.И. (Ивановская область), Палагутин В.В. (Иркутская область), Арьков Р.С. (Калининградская область), Гордиенко Е.В. (Калужская область), Татариникова М.А. (Кемеровская область – Кузбасс), Муравская Е.В. (Кировская область), Никешин В.С. (Костромская область), Жигулина И.В. (Курганская область), Хондзинская Е.А. (Курская область), Кутузова Я.А. (Ленинградская область), Плохих А.Н. (Липецкая область), Мануйлов В.И. (Магаданская область), Городков А.А. (Московская область), Могила В.В. (Мурманская область), Шутова Е.А. (Нижегородская область), Мочалова Е.И. (Новгородская область), Литовкина В.Н. (Новосибирская область), Евсеев А.Д. (Омская область), Ромашова М.Ф. (Оренбургская область), Воронин А.Ю. (Орловская область), Самарова И.В. (Пензенская область), Федорова О.С. (Псковская область), Зайцев А.И. (Ростовская область), Баранова Н.А. (Рязанская область), Тренгулов И.С. (Самарская область), Наумов Д.Д. (Саратовская область), Кабаков В.Е. (Сахалинская область), Сыромятников Д.М. (Свердловская область), Сабишева Е.Н. (Смоленская область), Худайбердыев И.В. (Тамбовская область), Щербакова А.И. (Тверская область), Семенчукова Н.Н. (Томская область), Фомина Ю.О. (Тульская область), Завьялов М.А. (Тюменская область), Антонов П.С. (Ульяновская область), Калинина Е.Ф. (Челябинская область), Дудкин М.А. (Ярославская область), Никулин П.А. (г. Москва), Мухаметханова Э.Р. (г. Санкт-Петербург), Фролова Е.Н. (г. Севастополь), Милова С.Н. (Еврейская автономная область), Недорубкова В.В. (Ненецкий автономный округ), Ганиева О.А. (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра), Лобанова Л.А. (Чукотский автономный округ), Давиденко А.А. (Ямало-Ненецкий автономный округ).